各國海域執法制度(上下)

　　全世界首部詳述151個國家海域執法制度的巨著！本書就全世界各國的海域執法制度作一完整周詳並精要的論述，彙整各沿海國海域執法的特徵，呈現組織型態及各項特徵的分布、發現及詮釋，更進一步應用敘述性統計作兩變項間的關係測量；本書除可作為國內外大學及研究所相關科系之教材外，此時適逢我國行政院改造，海洋委員會及海巡署新制度的建立，更可作為重要參考。

作者簡介

邊子光

　　浙江省諸暨縣人，民國29年次，中央警察大學法學士，美國羅斯福大學公共行政碩士，美國佛州州立大學犯罪學院博士班肄業。曾任警察分局長、中央警察大學行政警察學系及水上警察學系主任、縣警局副局長、內政部警政署水上警察局副局長、行政院海巡署海洋巡防總局副總局長。

　　現為中央警察大學水上警察學系/水上警察研究所兼任教師，中華民國海洋事務與政策協會常務理事、海洋事務及政策評論編輯委員。

　　著有《警察專題論叢》（台北：三鋒，1992.6）、《兩岸偷渡問題之研究》（桃園：警察大學，1994）、《海洋巡防理論與實務》（桃園：警察大學，2005.2）。

【第1章 導言：架構、方法、特徵及議題】

全世界154 個沿海國，本書完成151國及10個地區探討，（見表1-1）國家數完成百分比高達99，地區數完成百分比為17，本書以國家探討為主，地區部分僅擇其要者。

不論是國家或地區，必須具備下列三條件之一，始為探討的對象。其一是主權獨立的國家，不以聯合國會員國為必要，如中華民國（台灣）。其二必須實存海域執法機制。因此，沿海國（Coast State）固然為研探的主要對象，一面靠閉鎖海─裏海的內陸國，也是探討的對象。其三為地區（regions）。此處地區，即不是區域主義（regionalism）2的定義與範圍，亦非超國家主義（supranationalism）的界定，而是具有部份主權的區域，如庫克群島（Cook Islands）、美屬薩摩亞（America Samoa）、香港（Hong Kong）等六十個地區。（見表1-2、表1-3）

各國海域執法制度的探討或研究，採用「眾多國間比較法」是最理想的型式，否則無法建構通則化的理論，此乃本書採「眾多國間比較法」的原由。其次，本書對組織的探討，採系統研究途徑（systems approach），以整體（wholeness）及次系統（subsystems）的概念及環境因素（政治、經濟、社會等）衝擊來剖析，並重視其部份與部份間的互動及互賴關係。猶如比較行政制度「生態研究途徑」（ecological approach）重視環境因素。進而言之，

海域執法組織結構分為內圍系統（internal system），以集中制為一個單位，如美國；分散制者為數個單位，如中國。同時，擇選與內圍系統關係強者設計外圍系統（external system），如外交、環保、漁政、國防、交通等體系，在各國海域執法組織圖中均有呈現。至於制度及制度主義（institutionalism）與海域執法制度的關係，容後述之。

以宏觀（macro level）的角度探討各國海域執法制度，並以特徵（characteristics）做為結語；如此，各區域（洲）、次區域（如西歐）以及國家均呈現其特徵，必可發現海域執法領域的真相。另外，海域執法即成為一個領域，必定有探討之議題（issues），除了特徵均可作議題外，議題的範圍較廣，且隨著時間變化而產生新議題。茲分述特徵及議題如下：

壹、集中制（專職）與分散制

在組織的類別（types of organization）中，集中（權）制與分散（權）制雖較古老及傳統，但仍然是最基本與重要的類別。由於各種角度的切入，產生各種組織的類別，故一個國家既是警察型，也是集中制；既是大英國協制，也是分散制，甚者，集三種類型於一個國家，如加拿大是。在海域執法制度中，集中制即是專職的，如美國、日本、台灣、新加坡等國家；至於分散制，如中國、荷蘭、德國等是。另外，海軍型及海關型不能算是集中制，因為海軍型是以國防或軍事任務為主，海域執法任務為次；海關型是以海域緝私為主，其他各類海域執法如偷渡執法、環保執法等均非海關任務，故不納入集中制的範圍。

貳、海軍型與海關型

一般而言，各國先有海軍或先有警察均而有之，然後視需要再決定是否要成立海域執法機制。因此，某些沿海國家多由海軍兼掌海域執法工作，較合成本效益。進而言之，決定成立集中而專職的海域執法機制，其因素有二：其一，海域治安狀況惡劣。馬來西亞因麻六甲海峽海盜猖獗，故而成立馬來西亞海域執法署（Malaysian Maritime Enforcement Agency）；再看新加坡，由於其海域治安單純，其不但只有巡防艇沒有廵防艦，其組織隸屬僅於警政署下的四級制而已。其二，海域軍事國防狀況若何？有無敵國外患？如有，為了避免擦槍走火，需要成立集中且專職的非軍事屬性的海域執法機制，如我國海巡署是。

至於海關型，早期大英國協會員國大多沿襲英國設置完善的海關制度，其它國家效法者亦眾。且海關型以緝私為主要任務之一，無法像集中而專職的海域執法機制一般周全，故海關型不能歸類為集中制。

參、海域防衛型與大英國協型

海域防衛型（Coast Guard Model）即是集中而專職的海域執法機制之一，又重視國家防衛的職責，美國乃是此類型的首要代表，也是許多國家模仿的典範。至於大英國協型，以英國、加拿大、澳洲、紐西蘭為主，這些國家雖以“Coast Guard”為名，實際上卻以海難搜救及海污處理為主要工作，與美國的海域防衛型大相逕庭。

肆、委外制與部份委外制

大洋洲各國及地區，除了澳洲與紐西蘭外，多數島國及群島國均是二戰後獨立的小國家，因此除內政外，國防及外交均委託鄰近大國或過去宗主國處理，甚者有連同內政亦有委外者，主權形同虛設的委外制。至於部份委外制，即是部份主權委外之意。