台灣如何成為一流國家

自序  政府決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」

第一部福爾摩沙不再美麗 ，只剩哀愁？

1極端氣候，脆弱台灣
－－承認吧！人一定勝不了天

2我們是這樣愛這片土地的嗎？
－－國土利用不能再走捷徑

3如果台北發生規模6.2的大地震？

4地層下陷的解藥在哪裡？
－－我們為盲目經濟成長付出多少代價

5水庫淤滿了，子孫該怎麼辦？
－－不能再蓋新水庫，新水源何在

6讓城市不再淹水
－－低衝擊開發的根本解決之道

第二部先有「夥伴關係」，才有一流國家

7夥伴政府才是王道
－－為什麼我們的國土規劃始終各吹各的調？

8台灣需要多少縣市？
－－區域整併，依據定位營造特色

9翻轉城市要靠公民參與
－－一百場對話造就中港大排美景

10災難管理學
－－高雄氣爆的啟示

11 博士內閣成為施政毒藥？
－－政務官如何培養

12 當老松國小只剩六百多人
－－老年化和少子化的台灣何去何從

13 從荷蘭到台灣
－－我們還有多少十年可以浪費

14一流國家需要一流的夥伴
－－國家制度是造成無法進步的幫兇

自序

政府決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」

　　擔任內政部長不久，有次去探訪空勤總隊三位在莫拉克風災執行任務時犧牲的弟兄家屬。

　　這是當政府以光鮮亮麗的數字，告訴社會大眾，在莫拉克風災時空勤總隊出勤達五千五百七十八架次，創下歷史紀錄的同時，隱藏在數字背後的陰暗面。

　　年輕的生命因為救災而消失了，留下的是殷殷期盼他們再回來的老父母，年紀還小的子女，以及靠太太獨自撐起的偌大家庭重擔。

　　我在不忍之餘，開始仔細探討空勤總隊的體質，發現這根本是支東拼西湊的「雜牌軍」。機隊中有越戰時期的U機（UH-1H）、有B234，還有向法國買的海豚機。除海豚機外，機齡普遍老舊。面對台灣的高山地形，竟只有兩部B234可以進行高空救援。

　　再看看報表，飛機的妥善率（指一支機隊中飛機可以正常飛行的比率）並不高，原因在於維修備料貨源不足，維修經費編列也不夠，令我相當擔心，於是更進一步去研究人事狀況。

　　結果發現懂飛行的人不在管理階層，管理階層對飛行也不在行。空勤總隊的總隊長和副總隊長都是消防體系出身，底下的飛行兄弟則是從陸空軍退伍後轉業來的，他們必須通過高考以成為正式公務員，然後才有一步步往上爬的機會。這對退伍的飛行弟兄來說並不容易，因此多只能擔任較沒保障的約聘雇人員，不但待遇比一般軍方飛行員還要差，而且要在最惡劣的環境下執行救援任務。

　　即使要做任何改變，也被人事制度和預算編列完全卡死。我的同事冒著生命危險在執勤，長久以來，沒有人幫他們爭取應有權益，即使替他們爭取也沒有用，因為現行法規將一切都綁死。

　　我們用不合理的人事制度，和僵化的文官系統，去框住一支作戰部隊。因為經費不夠，部分飛機維修工作必須靠自己，但同仁的專業能力是否具足？同時因為備料不夠，有幾架飛機必需停飛，以便「割肉」來充當其他飛機的料源，這是非常昂貴且沒有效率的營運方式。

黑鷹來了就能高枕無憂？

　　政府並非沒有注意到這個問題。在莫拉克風災過後，社會開始討論機動救災的必要性，馬英九總統更一口承諾要移撥十五架黑鷹直升機給空勤總隊，全面提升空中救援能力。

　　表面看來，這是「德政」，社會也會給予掌聲，但黑鷹進來了，就代表空勤總隊執行救援任務所向無敵嗎？我必須說，這其中還有極大的模糊空間。因為黑鷹直升機是向美國軍購的精密戰鬥武器，維修及備料全都掌握在美軍手中，人員也要送到美國重新訓練，更重要的是，黑鷹每次出任務的成本非常昂貴，飛行一公里所耗費的油料成本高達兩萬元，絕非經費拮据的空勤總隊所能負擔。

　　一支老機隊，面對新飛機，絕不是黑鷹來了，就能高枕無憂。我開始去請教加拿大貝爾直升機公司、美國軍方及國內專家，研究如何管理一支直升機隊。

　　經過詳細研究後，我決定首要工作是將空勤總隊的管理專業能力提升。

　　當時空勤總隊第三大隊的董大隊長，曾經是陸軍輕航部隊少將指揮官，不但是優秀的飛行員，也是機隊管理專家。我請他到辦公室來，告訴他這可能是空勤總隊改造的最後一次機會，部長願意一肩扛起責任，破格拔擢他三級跳晉升總隊長，我們一起改變空勤總隊的體質，他思考三天後同意了。

　　同時，我也跟原來的總隊長說聲抱歉，告訴他，為了弟兄生命安全，以及空勤總隊的健全發展，我必須進行這項人事調整，畢竟這不是他的專業。

　　人事調整後，我緊接著向國外專家請教，一個規模如同台灣大小的國家執行救災飛行任務，一年應有的規模和預算，並深入了解其他國家的狀況。他們給我的答案是，大部份中小型國家的非軍用直昇機業務，多半採委外經營。以台灣的規模根本不需要自己養一支機隊，只要全數委託專業公司，單純購買「服務」即可，粗略估計只要現行預算規模的一半就可以做到。

　　不久後，我將研究心得向總統和行政院院長報告。其一，為了要讓空勤業務健全發展，我破格找了位適當的人選來負責；其二是建議行政院認真考慮救援飛行任務委外的可能性。但這一切，隨著我的去職，最終都不了了之。

　　回頭來看，擔負救援任務的空勤總隊，只要將機種全部汰換成海豚直升機就很完美，而且可能只要低於購買黑鷹四分之一的成本就可以做到。內政部需要海豚，國家卻給黑鷹，就如同我只需要豐田汽車，你卻硬塞給我法拉利跑車或是勞斯萊斯。

黑鷹根本不該用來救援

　　因為像黑鷹這樣精密的戰鬥直升機，原本就不是設計來執行救援工作的。

　　我們接收後，必須先將機艙改裝，機上的重武器拿下來，還要裝上探照燈以利於晚上出任務，每項看似簡單的換裝工作，都是用「億元」為單位在計算。顯見當初沒有人做仔細的幕僚作業，給總統具體的評估報告後再做決策。從這案例也可以看出政府的決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」。

　　等全案到我手上時，所有決策已經完成，我只能在既有的框架內做損害控制。很遺憾，整件事情我也只能做到一半，未竟全功就離開了。

　　我希望後面的人要繼續往前推動改革，不然問題只會繼續發生，未來還會有更多無謂的「犧牲」。

　　而空勤總隊的問題，絕非個案，它普遍存在政府的每一個機關、每一項決策。

　　過去政府透過制度的設定，讓台灣從貧窮落後，創造出如今的一片榮景。但現在我們要面對的是更艱鉅的國際競爭，還有全球化和全球氣候變遷等無可逃避的難題，我們身上穿的這套衣服、這套制度足夠應付嗎？

　　這套已經沿用六十年左右的制度，是在過去的時空背景下，根據防弊和齊頭式平等的前提所訂定的。用到今天，我們才突然發現，當遭遇食品安全、氣爆、社會住宅、能源政策、貧富差距持續擴大等複雜又跨領域的難題時，整個國家突然陷入一片黑暗中，看不到一絲曙光。只能眼睜睜地看著其他國家大步邁前，而我們卻焦急地在原地踏步。

只有對立，沒有對話

　　關鍵在於我們習慣的政府治理模式，已經無法解決今天發生的問題。所有官員都忙著解決昨天的問題，對今天的問題幾乎是束手無策，更何況未來因全球化和極端氣候所帶來的更大挑戰。

　　要做到真正的治本，我認為必須檢視幾點：政府的運作文化是否需要改變？體質是否需要改變？法令制度是否需要改變？是否需要有更多的彈性？

　　台灣有可能成為一流國家嗎？我在本書中所提及案例，都是啟發性個案，它們的共同點是強調跨領域對話、跨部門整合，建立中央和地方的夥伴關係、地方和民間的夥伴關係。當文化逐漸改變，人民才有機會從「國民」，慢慢變成「公民」，培養出公民意識。當公民意識被喚醒，從政策面、制度面積極介入參與，所有的答案自然水到渠成。

　　很可惜的是，台灣社會近二十年來，只有對立、沒有對話。我們所遭遇的問題中有九成是政治問題，卻常常被當成技術問題在處理，只談枝微末節，不從根本著手。

　　縱觀政府運作過程，看不到企業精神，更沒有財務規劃的概念，舉債及編列特別預算是我們處理危機的慣用模式，於是國家財政赤字日趨嚴重，哪有餘力負擔不斷擴大的社會福利支出，以致民怨日日升高。

　　擺在我們眼前的未來，絕不是個簡單的問題，在等一個簡單的答案。台灣要如何成為一流國家？別無他法，唯有改變政府的運作方式。

　　但要如何改變？第一、必須體認政治需要很強的專業支撐的事實，所有決策都要有科學做依據。第二、政策要非常明確。各部會一定會有本位主義，但要解決重要議題往往需要協調數個部會，成功與否的關鍵在於介面整合和政策協調。

　　第三、鼓勵具有創意的商機。每個危機都是轉機，在解決問題的同時，也會創造商機，帶動新產業、新經濟的出現。

　　最後也是最重要，但最常被忽略的就是「公民參與」。不要害怕及迴避公民團體及非政府組織，將他們納入變成夥伴，成為政府決策及運作的一部分，大家共同面對問題。

　　在走向明日台灣的過程中，不論政府或民間，都要謹記三個關鍵字，整合、協調和執行，態度上更要保持正向思考，跳出框框看問題，利用對話取代對立。

　　我相信，台灣大有機會邁向真正的一流國家。

　　本書的完成，要感謝余紀忠文教基金會以及董事長余範英女士。希望有愈來愈多人的參與和耕耘，一起讓台灣邁向一流國家