台灣人口大震盪

自序

第1章　台灣人口變、變、變
第2章　搖晃中的婚姻與家庭
第3章　人口政策的今昔
第4章　晚進早出的勞動力
第5章　分配不均與貧富差距
第6章　高教發展與迷思
第7章　長期照顧走過十六年
第8章　世紀年金大戰
第9章　二○二五年的台灣

參考資料

自序

　　光陰荏苒，退下公職近四年了，工作壓力減輕許多，也比較有機會去反省與回顧過去的點點滴滴。在公部門既辛苦且笑罵由人，俗話說「人在公門好修行」，我未必同意這句話，但相較在學術界二十餘年，能夠反覆回味的人生片段卻大部分發生在擔任公職期間；比較貼切地說，「不經一事，不長一智」，在學術界這方面的刺激與學習是比較欠缺的。

　　學術界擔任教授者大部分擁有博士學位，特別是喝過洋墨水的教授，總覺得自己的知識與智慧高人一等。這些年借調到公部門後我發現，博士頂多是「專士」，不見得有廣博的知識，而是對某些學術領域較為專注；至於智慧，那更應謙虛一點，有多少拿到博士學位者是因為家庭「資本優厚」而不完全是個人「資質優異」。

　　十幾年前，我在馬英九先生擔任台北市長任內進入社會局，有機會接觸到老、殘、兒少、婦、遊民等處於社會角落的人，讓我有深刻體會，枝草露水皆有甘甜之處。簡言之，學者資質未必過人，他們從政之後總是有想法，有想法絕非壞事，最怕的就是「以為別人都沒想到過」；自以為聰明，把他人（通常是下屬）看扁了，這恐怕是做決策者最大的罩門。看到台北市目前的情形，我更體悟到學者從政後繼續謙卑學習的重要。

　　2009年2月，正值全球金融海嘯最嚴峻的時刻，劉兆玄先生擔任行政院院長，我第二次被借調擔任政務官，在行政院服務了四年，主要負責督導社會福利與勞政，於2013年2月借調期滿回到學校。「做滿任期」的政務官在近年來的內閣中比例並不高。歷史上有「鐵打的衙門，流水的官」這麼一回事，在當前的台灣也不遑多讓，只不過是把「鐵打的衙門」換成「科層體制的牢籠」。要掙脫牢籠、打破鐵門，不僅需要魄力與智慧，在現代社會還需要多元專業與向各界學習的胸懷，同時也要有留下遺憾與傷痕的心理準備。

　　對我來說主要的遺憾在於，台灣人口變遷趨勢帶給當下以及未來的衝擊是相當大的，但國家政策仍力猶未逮。二十餘年前社會普遍主張「廣設高中大學」時，我即開始著墨於人口與政策的關係；服務公職時，我極力呼籲在政策中注入人口考量，近年來雖已引起較廣泛的注意，但仍有一些重大方案仍在研議，有些在政黨輪替後似乎停頓下來。其實，台灣在2003年已經出現「超低生育率」現象，當時政府並沒有領悟到此趨勢對台灣的特殊性，媒體也靜悄悄，沒有報導就沒有問題。現在知道的人多了，這是我遺憾中的安慰。

　　黃金十年的人口目標

　　回想2011年建國百年，政府準備推出「黃金十年」計畫時，負責人口推計的國家發展委員會（簡稱國發會，當時還是經建會），鑒於台灣剛經歷全球金融海嘯，以及2010年虎年創下歷史新低的生育量――166,886位新生兒，總生育率（Total Fertility Rate, TFR）0.895人也被聯合國標上世界最低；於是，國發會推計認為2011年至2020年總生育率應在1人至1.1人之間，樂觀一點或許有1.2人的希望。

　　然而，總生育率1人或1.1人對民眾來說是什麼概念？於是國發會同仁和時任政務委員的我商量，以未來十年總生育率維持1.1人為條件，推計平均每年生育量約為18萬人，而前五年生育量每年應會在18萬以上，後五年每年將低於18萬人。黃金十年計畫最後在2012年7月由行政院核定。

　　「平均每年18萬生育量」這句話，連馬前總統都念念不忘。他在2010年底首度呼籲「少子化是國安問題」，每到年初，內政部戶政司統計出前一年出生總數後，他總是會問我，「什麼原因超過了18萬人，研究一下為何某些縣市增加，某些縣市卻是下降……那麼明年會是多少？」巧合的是，從2012年到2015年，每年我回答的數字總是比實際出生數少1萬人，我只好回答：「這1萬人可能是政府（包括地方政府）政策帶來的效應。」2014年中，我預估2015年可能是台灣最後一次有20萬嬰兒的機會，沒想到居然有21萬，我仍是低估了1萬個嬰兒，不過仍比國發會2014年高推計2015年19.3萬的出生數要準一些。

　　2011年國發會的推計，除了受到2010年歷史低點的影響，當時「鼓勵生育」相關措施才準備上路（例如育嬰假留職停薪津貼），沒經過兩、三年的落實效果還看不到。國發會在2015年時，已經打算將今後人口生育量目標改為「平均每年19萬」，就是因為2011年之後幾年的生育量與生育率均比預估要高一些，是不是「鼓勵生育」措施有帶來些效果呢？是值得觀察的，大家拭目以待。

　　自2010年生育量與生育率雙雙破底之後，2011的建國百年及2012年的龍年生育量均上升，雖符合一般人預期，可是增量比預期高出很多。外界普遍認為是因為「年份」的特殊性，既有「建國百年」效應，也有傳統國人在龍年生育量相對較多的關係；學界則認為是前幾年生育量過低的反彈。台北市政府則提醒，其在2011年推出的「助妳好孕」方案也有關係。這些因素當然有關連，可是外界不知道，2010年在總統府第六次財經會報時，我就已經提出「今年生育量會破底，雖不可能在當下以鼓勵生育來挽回今年生育，但需要積極鼓勵結婚，明後年的『建國百年』與『龍年』的生育才可能有明顯的增量，畢竟國人96%的生育是在婚姻內發生的，所以鼓勵結婚是重要的一步。」問題是，如何在虎年鼓勵年輕人結婚呢？

　　台灣的人口奇蹟

　　台灣在1950年代初總生育率達到7人，曾是世界生育率最高的國家之一，沒想到2003年跌至1.23人，突破所謂超低生育率門檻（總生育率為1.3人），此後，台灣就一直在聯合國的最低生育率之列。才經過半個多世紀，生育率從世界最高轉變為最低，台灣應該是地球上的首例，算是另一個「台灣奇蹟」。

　　最近幾年，人口議題愈來愈受到重視，「少子女化」或簡單地說「少子化」，以及「高齡化」或「人口老化」，人人琅琅上口，然而，這些人口現象會帶給台灣社會什麼衝擊呢？我們把這些概念與定義留在後面來說明，先想像一個普通的家庭，如果家裡是三代同堂，三代的年齡分別為85歲、60歲、30歲。當第一代生第二代時約在1950年代，台灣正值高生育率時期，生5到9人是很普遍的事情，多到家裡兄弟姊妹可以組「籃球隊」（5人）甚至「棒球隊」（9人）。第一代（現在的阿公阿嬤）多數在35歲之前，就完成一組籃球隊或棒球隊的生育了。

　　第二代成長的過程有好幾個兄弟姊妹陪伴，小時候家庭經濟狀況普遍不佳，睡覺時一張床總是擠得滿滿，不要說擁有個人房間，連擁有個人書桌都很奢侈，所以家門口、家裡頭到處都可以寫功課。寫完功課，站在家門口吆喝一下，就有十幾個小朋友從別家衝出來一起玩。玩捉迷藏，做鬼的人面朝牆趴著數一、二、三……還沒數到一百，加入遊戲的小朋友就增加到三十人。家門口就是公園，大人坐在長板凳上聊天，巷子就是遊戲間，小孩四處亂竄，沒有玩具即就地取材，撿幾顆石頭就可以玩跳房子，一條橡皮筋也可以玩得不亦樂乎。即便甚麼都沒有，也可以玩殺刀，騎馬打仗！

　　到第二代當父母時，生小孩的數量以一至三人最普遍，那時應是進入1980年代，對他們的子女（第三代）來說，叔叔、伯伯、阿姨多到數不清；當然，過年時拿紅包也最過癮。第三代從小就可以擁有自己的玩具、書桌，甚至是房間，擁有屬於自己的電腦也並不奢侈。他們比過往任何世代更有機會接受學校教育，不只學齡拉長且大部分時間在學校，可是學校的影響力卻漸漸不如資訊產品。進入二十一世紀之後，手機出現且快速普及，不僅取代了人際互動，也主導了生活的方式與內容。所謂的第三代年紀步入30歲（中國大陸稱之為80後），重點是30歲至34歲人口當中，約五成還沒有結婚，就算結了婚，三年內生小孩的大概只有一半。

　　想想看，一個家庭中三個世代的家庭生命週期是如此不同。簡單地說，阿嬤35歲時生了至少五個，家中第三代的30歲孫子女則大部分還沒有結婚；中間的第二代看著掛在牆上「阿公」的遺照，穿著粗布衣滿臉皺紋，再看看自己的樣子，回過頭告訴第三代，牆上你「阿祖」那張照片還沒有我現在的年齡，可是他去世時都已經有十幾個孫子了！

　　少子高齡化趨勢不稀奇，速度才是問題

　　從國家立場來看，從1950年初到1960年代中葉，每年生育量平均約有40萬，堪稱台灣二戰後的「嬰兒潮世代」；1985年到2000年之間，除了1998年的虎年較低，每年生育量約在於30萬至33萬之間；2000年至2010年只能用「一蹶不振」來形容，從30.5萬一直跌落到不到17萬。莫怪乎，2011年內政部在建國百年時徵求鼓勵生育口號，最終票選第一名為「每個孩子都是傳家寶」。還好2011年後接下來的五年，平均每年超過21萬生育量，但那也不過是「嬰兒潮世代」一半的規模。

　　1970年代政府推動「家庭計畫」，實施節育措施，當時喊出「兩個孩子恰恰好，一個不嫌少」口號，就算是今天拿來做為鼓勵生育，也恐怕是奢望了。政府開始擔心勞動力將減少，稅收會受到影響；更重要地，眼看這群「嬰兒潮世代」逐漸退休，每年退休金支出成長驚人，保費收入卻日益減少，這一增那一減，財務危機自然就浮現。

　　曾幾何時，台灣錢在「嬰兒潮世代」加入勞動力市場後，創造出「淹腳目」的傲人成績，政府才信誓旦旦說要照顧這群人的退休生活，怎麼會變成這樣？更不用說，當政府處於風雨飄搖的戰爭年代，胼手胝足好不容易讓台海局勢穩定下來的那批年紀更大的人，雖然到目前存活者已不多，活著卻是「恍如隔世」。

　　原來生育率下降的同時，壽命也在不斷延長。台灣少子化與高齡化發生時間比歐洲國家或日本晚，速度卻相當快。台灣一個世紀前「平均壽命」（即零歲平均餘命）不到40歲，如今翻了不只一倍，「平均壽命」達80歲，超過美國與大部分歐盟國家。過去退休人口少，即使退休了，拿退休金時間也沒有那麼久。台灣衛生條件改善快速，醫療科技精進，壽命一直在拉長，何嘗不是一大成就。

　　讓我們來看看過去一個世紀台灣的情形：1920年代出生的人活到50歲時，同齡夥伴超過一半會離開人世；1970年代出生者，超過九成的人可以活過50歲；這個世紀出生的人，約有三成可以活一個世紀。壽命延長不算是「台灣奇蹟」，因為許多國家也都發生了所謂「長壽現象」。日本「平均壽命」應該是工業化國家中的第一名，女性為86歲，男性為82歲；2015年日本65歲以上老年人口占總人口26%，可是這個第一沒有帶來任何的喜悅。

　　例如，老年人過去所擁有的房子不斷地空出來，社區空蕩如同鬼城；老人被棄養而四處遊走，乃至於自我了斷。總之，社會照顧壓力攀升，連同經濟動力也受到影響，現任首相安倍晉三就算是多射幾枝箭，也難以挽回老化人口結構所帶來的經濟頹勢。

　　2015年年底，台灣老年人口占總人口12.5%，在國際社會中並不算「老」。按2016年國發會推計，進入老人占14%的「高齡社會」時間是2018年，2026年就會衝到20%，進入「超高齡社會」，更有可能在2060年就可以追上日本，屆時日本、南韓與台灣都可能是全球最老國家，老年人口將占到總人口的四成。另一方面，在未來三十年間，15歲至64歲勞動力人口每年平均會少約17萬人，更不用說還有「晚進早出」的現象。

　　近年來生育量雖低，死亡人口數更低，因此到目前為止台灣人口仍呈現自然正成長。如果不計移民人數，可能再四到五年人口才轉為負成長。日本人口在2005年開始出現負成長，按其速度推計，到二十一世紀末人口將減少為目前（約1億2千萬）的一半，二十五世紀日本就會成為無人島。但人們真的會讓此現象發生嗎？

　　人口老化的趨勢在未來半個世紀難以逆轉，有人建議將老人定義在70歲或75歲以上，雖然統計數字會變漂亮，老化程度看起來會較不嚴重，社會福利經費可以減少一些，但問題本質沒變；關鍵應在於，高齡化是否必然會降低生產力？這也是近年來推動的「活躍老化」（active ageing）與「老有所為」（productive ageing）的概念。換言之，一個國家國民的健康程度以及產業結構與科技的提升，才是王道。

　　未來無法避免的人口議題

　　1994年，一批熱衷於教育改革的人士（其中幾位還是我的台灣大學教授同事），啟動了「四一○」教改運動，其用意主要是為了革除聯考所帶來的弊端，例如考試領導教學等現象，並為下一代爭取受教權（當時高等教育淨在學率約三成）。由於口號當中的「廣設高中大學」是為了打通升學瓶頸，因此深受民眾歡迎。

　　此後高教擴張勢不可擋，然當時我即提出不能忽略台灣人口變遷趨勢，接著在「教育改革審議會」（簡稱教改會）也提出此主張，但未被重視。很不幸，直到2006年發生大學招生不足時，人口問題才逐漸受到重視。令人扼腕的是，當時提出警告的我還被稱為「教改絆腳石」！經過十多年，當時批判我的人，目前正在他主政的縣市積極推動人口政策，令我感慨又高興。

　　由於18歲至21歲的學齡人口數下降，高教招生狀況會一直下滑，大學崩盤效應會愈來愈明顯，不只影響到有限教育資源的分配，資源稀釋更會影響高教品質。同時，擴張期間考量教育成本而偏向增加「人文社會」學科，使得該學門學生數暴增，導致畢業生出現就業困難，薪資難以提昇的困境。作為社會學者，我當然樂見政府重視人文社會科學，可是增幅過快又過大，且產生自我繁衍現象，這對高教本身以及學子來說，並非好事。

　　二十餘年來，我一直在關注台灣人口現象及相關政策，並不時在報紙撰寫文章，提醒大家人口變遷可能帶來的衝擊。在重視教育品質和升學方式之外，社會貧富差距擴大除了是經濟發展與分配問題，何嘗不是人口問題？簡單地說，人口高齡化使得退休或沒有固定收入的人口數量上升；此外，隨著家庭結構變遷，獨居老人、隔代家庭、新住民家庭、單親家庭等也比過往普遍，且有較高機會陷入貧困。

　　至於「長期照顧」與「年金改革」，近年來不論在媒體乃至於總統大選都受到相當關注。長期照顧從2000年到2007年，花了近七年時間的籌備與研究才有「長照十年計畫」；2008年開始推動至今八年，政府做了一些滾動式修正，經費也隨需求量上升而增加。由於台灣老年人口預估在2025年將達470萬人，失能者可能達百萬人，約有一半家庭在未來十年當中會出現年長家人的長照需求。面對此趨勢該怎麼辦？財源在哪裡？個人、家庭、企業、政府所扮演的角色與責任，又如何來因應人口趨勢與社會特性來調整？

　　另一方面，年金改革可稱得上是「世紀大改革」！我國除了存在「保費偏低」與「給付偏高」的制度性討好外，壽命延長導致退休人口激增，也是財務吃緊的主因。當前的討論環繞在調高保費與降低給付率，延長退休年齡或給付年金時間，調整政府、雇主與個人的責任分攤、拉近行業間差異，以及尋求一個「適當」所得替代率等。即使政黨輪替，也不外乎在這幾項打轉。改革是否能有進度，不在於哪個政黨有能力，而是看哪個政黨不搗蛋，以及人民是否接受。改革就是要民眾「多繳、少領、晚領」，就算是只能延後幾年財務危機，改革困難度都很高。

　　前述這些措施會有短期效果，能讓財務危機減緩到來，讓制度苟延一段時間，無論如何，只要是「確定給付制」（Defined Benefit，簡稱DB制）的年金保險，活得久的人永遠是退休保險制度中的贏家。因此，如何擺脫長壽的糾纏，進行結構性的改革，並符合保費成本與年金收益的比例原則，才是永續經營的關鍵。

　　我把人口變遷對「勞動力」、「貧富不均」、「教育發展」、「長期照顧」與「年金改革」的影響，稱為「未來十年無法迴避的五大人口議題」。在每章最後，我選擇過去曾在媒體上發表過的短文作為註腳與補充，並見證歷年來我對相關議題的說法。

　　說不完的感謝

　　我將人口學知識應用到台灣當前社會政策當中，同時強調未來人口的推計，應當做國家各種政策的基礎，原因很簡單：「人」是政策的主體。退下公職不久，高希均董事長打電話給我，希望我把學理與經驗結合，寫一本一般人可以閱讀、學生可以當作修課參考，也有助於政治人物對未來「理性」思考的書。好不容易有了一年休假（擔任正教授十八年來第一次），即著手蒐集與整理資料，沒想到母親就在這時病情惡化，還好有妻子細心照料以及兄弟姊妹合作照顧，我的寫作並未中斷。當時我還兼任台大兒少與家庭研究中心主任，這要感謝中國信託慈善基金會的捐助成立，讓我能聘到幾位能幹的助理，除了推廣家庭理念與提升兒少保障當做國之根基，架接學術、政策、民間團體，從業務中我也得到一些啟發。母親離開人世之後一年，我終於完成初稿，卻已是再度政黨輪替，書中許多資料也必須更新。在最後校稿階段，江宇萱與蔣侑均小姐協助良多，也一併致謝！