臺灣與後共國家半總統制的憲政運作

推薦序    半總統制研究的新猷制／吳玉山
作者序    半總統制:一位元首、二元行政、三角關係的憲政運作

第一章    導論─不同憲政制度下的分權制衡
第一節    前言：憲政主義的內涵與制度比較
第二節    總統制的制度設計與憲政主義
第三節    議會內閣制的制度設計與憲政主義
第四節    半總統制的制度特性與憲政主義
半總統制下的二元行政與國家元首的定位
半總統制下的分權制衡與代議∕直接民主

第二章    半總統制二元行政的運作
第一節    新興民主半總統制的制度設計與特徵
國家元首的產生與權力
二元行政下的分權制衡與代議∕直接民主
第二節    新興民主的政黨體系與憲政運作
第三節    結論

第三章    保加利亞半總統制的運作
第一節    民主化與制度設計
第二節    政黨體系與議會化憲政運作的深化
第三節    小結

第四章    斯洛維尼亞半總統制的運作
第一節    平順轉型的民主化與憲法設計
第二節    政黨政治與議會化憲政運作的發展
第三節    小結

第五章    羅馬尼亞半總統制的運作
第一節    民主化與制度設計
民主化的過程
半總統制的憲法設計
第二節    政黨體系與議會化憲政運作的深化
第三節    小結

第六章    亞洲新興民主─蒙古
第一節    蒙古的民主化與制度設計
第二節    政黨體系與憲政運作的擺盪
偏向兩黨或一黨獨大的政黨體系
兩軌拉鋸的半總統制運作
第三節    影響兩軌拉鋸的制度與政黨因素
第四節    結論

第七章    亞洲新興民主─臺灣
第一節    民主化與制度設計
第二節    政黨體系與憲政運作的總統化
政黨體系與制度特性
往總統制傾斜的半總統制
第三節    結論
 
第八章    總統權力的秘密花園─國家安全會議的制度設計與國安高層會議
的實務分析
第一節    前言
第二節    總統權力研究與國安會的定位
第三節    民主化後國家安全會議的憲法定位
第四節    2000年迄今「國安高層會議」運作的實務分析
第五節    結論

第九章    府院會黨整合度與立法效能
第一節    半總統制下的立法效能
第二節    研究架構、資料說明與假設
第三節    分立政府下的府院黨整合與任期比較
第四節    一致政府下的府院黨整合與任期比較
第五節    結論

第十章    結論與對臺灣憲政運作之觀察
第一節    半總統制運作的類型與分析
第二節    臺灣憲政運作與政黨政治的幾點思考
總統的憲政定位
組閣權爭議
憲法改革
關於政黨與多元社會

推薦序

半總統制研究的新猷制

　　沈有忠教授所著的《臺灣與後共國家半總統制的憲政運作》是國內半總統制研究的最新成果，在取材和架構上都能發前人所未見，又串連到今日台灣的憲政與政治發展，彰顯了學術研究和政策實務可以高度結合，讀來令人振奮。

　　憲政體制是政治運作的框架，對民主政治的良窳有極為重大的影響。我國的憲政體制是半總統制，也就是介於議會內閣制和總統制之間，有著「總理率內閣對國會負責」和「總統由全民直選」這兩個特色的憲政制度。半總統制在1990年代才開始大量出現，並成為第三波民主化國家最多採用的憲政制度。對於此種新憲體的研究也是從1990年代才逐漸發展，一開始就具有很強的學術與實務雙重意義。對於台灣而言，我們是從1997年第四次修改中華民國憲法的增修條款，而正式進入半總統制，至今已達二十年。一方面累積了相當的實務經驗，一方面也承受了此種體制容易帶來的混亂與缺陷。半總統制如何產生、運作、造成影響與經歷變遷就成為我們瞭解自身制度環境與政治發展所必須從事的首要研究課題。台灣的半總統制研究就是在這種情況下開展起來的。

　　有忠教授在我國的半總統制研究中扮演了一個非常重要的角色。他從頭參與並規劃了多次的「半總統制與民主」年度學術研討會，這是由中央研究院政治學研究所和國內各研究型大學所合辦的系列討論會，提供了推動半總統制研究最重要的動力和平台。他也是跨院校「半總統制研究學群」的主要推手，以及多本半總統制研究專書的主編，並在國際的學術活動中持續地推動半總統制研究。從當年指導有忠教授撰寫博士論文的時候開始，我便與他密切合作，一起開展半總統制的研究議程。有忠教授衝力十足，研究視野越拓越廣，《臺灣與後共國家半總統制的憲政運作》是他學術發展的新里程碑，也推展了台灣半總統制研究的前沿。

　　有忠教授的研究有幾個特色。第一是重視歷史，並掌握制憲精神與規範義理的層面。在政治學的半總統制研究當中，容易過於重視當下的制度運作、忽略歷史與思想的重要性，並僅著重經驗事實，而缺乏對於價值的探討。有忠教授的博士論文《威瑪憲政變奏曲：半總統制憲法的生命史》深入探究半總統制的濫觴，掌握威瑪德國的時代背景，以及當時制憲者的思想架構，完整地分析了世界上第一個半總統制體制的興亡，並探索這個重要的歷史案例對於當代半總統制的意義。從這樣的角度出發，能夠增加制度研究的深度與厚度，而非僅限於機械與量化的分析。

　　有忠教授研究的第二個特色，是在紮實的個案研究基礎上推進比較研究，並且更進一步地發展分析框架，推進半總統制研究的理論前沿。有忠教授所進行過半總統制個案研究包括台灣、威瑪德國、芬蘭、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、蒙古、保加利亞、法國、俄羅斯、冰島、奧地利等，並在這些紮實的個案基礎上進行了關鍵的比較研究，最後則是開展了創新的概念架構，推進了半總統制的研究。例如他對於「分時」與「分權」兩種半總統制的治理類型區別，始則基於對於威瑪憲法制憲精神的深入理解，而後更在討論半總統制行政體系二元化內涵時透過比較研究將其充分展開。又如經由對各國總統和總理關係的耙梳整理，揭示了「層級式」與「制衡式」的兩種樣態，並深入探討其成因與影響。此外對於半總統制下權力集散概念的定義與操作、三個權力節點的定位、總理屬「政黨菁英」或「官僚菁英」的探源，與對國家安全機制憲政角色的分析等，都帶來了創新的觀點和開展了新視野。因此從個別案例、比較分析，到概念與理論的創新，有忠教授都做出了醒目的貢獻。

　　本書的架構，即清楚地顯現了上述的幾個特色：規範面的關懷、紮實的案例比較，與嶄新理論框架的應用。有忠教授的主要規範性問題，就是在半總統制下憲政主義如何落實，也就是權力如何分立。這個問題在半總統制之下集中到「二元行政」（總統與總理的關係與分工）將如何展現。為了回答這個問題，他選擇了五個半總統制的案例：台灣、斯洛文尼亞、羅馬尼亞、保加利亞，與蒙古。五國中除了台灣之外，都是後共國家，不過台灣就曾經長期處於列寧式的「黨國體系」之下而言，和其餘四國有其相同之處。這是一個比較研究的框架，其目的是探究五國的二元行政形式為何會有所不同（是偏向層級式、還是制衡式），而這樣的不同對於憲政主義的落實又會產生怎樣的影響。所以本書的規範關懷是憲政主義，案例比較是五個後列寧的半總統制國家，而概念理論是不同二元行政形式的成因與影響。

　　本書發現在五個案例當中，保加利亞和斯洛文尼亞的半總統制是以準內閣制的方式來運作，羅馬尼亞和蒙古出現了總統和國會爭奪對政府控制的兩軌拉鋸，而台灣則是體現了總統優勢。造成這些不同的原因有兩端：制度設計與政黨政治，前者主要是指總統的人事權與決策權，後者則包括總統是否掌握黨權、府會是否一致，以及政黨體系的穩定度。總統的制度權力越大、越掌控其所屬政黨、政黨體系越分散不穩，則總統介入掌控政局的可能性越高。相反地，總統的制度權力越小、越不能夠掌控其政黨、政黨體系越集中與強固，則總統介入掌控政局的可能性就越低。用這樣的分析框架來檢視五個案例，發現均能夠解釋其二元行政的形式，也就是總統對總理的優勢在台灣最高、羅馬尼亞與蒙古居中，保加利亞和斯洛文尼亞則最低。

　　本書對於台灣的討論是最細膩的。除了以制度和政黨兩類因素來解釋為何台灣會出現總統優越的體制外，又探討了總統的「秘密花園」－國家安全會議，和總統的立法效能。這兩者都凸顯了我國總統的制度權力有限，但實際權力卻頗大，此二者的差距就構成了「權責不分」的根源。而這樣的理解就帶到作者最後對於修憲的觀點。作者此時又回到他最初的規範關懷，也就是半總統制如何落實憲政主義，如何規範權力分立，以保障人民的自由與權利。

　　有忠教授的大作已經發展出一套有效的解釋工具，讓我們瞭解各國半總統制差異的成因。這套分析框架將來可以超越後共與後列寧的範圍，運用到更多的半總統制國家，成為更一般性的理論。至於他對於中華民國憲政的觀點，是緊密地結合了半總統制的研究和台灣的政治發展，相信將來也會與時俱進，對實際政治展現學術的深度與意義。在這兩方面（發展學術理論與和現實政治對話）大家對有忠教授都有持續的期待，也確信可以很快地看到他的下一個研究里程碑。