歐洲聯盟的公共治理：政策與案例分析

叢書主編序／蘇宏達
本書主編序／朱景鵬

上篇　歐盟公共治理總論：體系與建構
歐盟公共治理體系的建構與轉型／黃榮源
歐盟審議民主的機制發展與實踐經驗之探討／林子倫
歐盟的多層次治理途徑：南歐主權債務危機之因應／藍玉春
歐盟公共領域之建構與媒體治理／張惠堂

下篇　歐盟公共治理個論：政策與案例
歐盟的社會政策治理：從社會保障轉向就業促進／施世駿
歐盟的教育政策治理：以2020教育策略為例／許添明、葉珍玲
日本福島核災後歐盟的核能政策治理：以德法兩國治理模式為例／劉書彬
歐盟的環境治理：以中東歐及捷克公民社會的發展模式為例／劉積亮、林德昌
歐盟的跨國災難治理及管理架構：以人道援助與公民保護總署為例／張四明
歐盟的援外政策治理：以發展合作政策及人道援助為例／朱景鵬
歐盟的大都會區域治理：以柏林及紐倫堡大都會發展為例／曾梓峰

主編序

朱景鵬（國立東華大學公共行政學系教授兼歐盟研究中心主任）

　　研究歐洲統合歷史發展的學者大抵均能同意歐洲聯盟（European Union, EU，以下簡稱歐盟）不論在組織運作或政策合作樣態，均有別於一般的國際組織，可謂為一種「獨具一格」（suigeneris）的機構設計，但又與一般國家體制不同。歐盟既非為一個國家組織結構，更無法完全取代國家的角色。因此，從歐洲統合進程的觀察顯示，歐盟的治理體系（governance system）基本上是一個逐步演進的過程，其統合理論的發展亦伴隨著統合程度的深化與版圖的廣化，從早期的功能主義（functionalism）、新功能主義（neo-functionalism）、現實主義（realism）、新現實主義（neo-realism）、新制度主義（neo-institutionalism）、建構主義（constructionism）、聯邦主義（federalism）、邦聯主義（confederation）等，漸次發展形成兩大理論範疇：超國家主義（supranationalism）及政府間主義（intergovernmentalism）。而歐洲統合也由早期1950 年代的6 個創始成員國較單純地達到以共同經濟和政治利益為目的之國家結盟，發展到2007 年的27 個成員國，乃至2013年7月克羅埃西亞加入後的28個成員國。期間歐盟的決策體系、外交體系與政策的變化，經由1987年的單一歐洲法（Single European Act, SEA）、1991年的馬斯垂克條約（The Maastricht Treaty）、1997年的阿姆斯特丹條約（The Amsterdam Treaty）、2000年的尼斯條約（The Nice Treaty），以及2009年12月生效的里斯本條約（The Lisbon Treaty）之後，歐盟不僅發生了本質上的變化，變得更加複雜且為不可預測發展的政治體系。對此卡帕雷梭（J. Caporaso）甚至形容歐盟的治理體系「零亂、分散……甚至缺乏明確的空間，以及……職權的功能與分際」（fractured, decentred, and often lacking in clear spatial... as well as functional... lines of authority）。

　　基於上述，歐盟逐漸形塑多層級的治理體系（multi-level governance, MLG），藉此改變治理紊亂的現象（governance-turn）。2001年7月25日歐盟執委會（Commission） 在「善治」（good governance）概念下，基於歐盟公民普遍認為歐盟並非是一個有治理能力的組織背景下提出了「歐洲治理白皮書」（Europäisches Regieren: Ein Weißbuch/European Governance: A White Paper），以開放（openness）、參與（participation）、課責（accountability）、效率（effectiveness）及融合（coherence）五項原則，希望達到三個目標：一是提升城市和區域在歐洲政策層次的參與價值；二是建立歐洲認同與歐洲公民意識；三是增進決策透明度。毫無疑問的，歐盟的建立，在早期確有邁向聯邦國（federal/Bundesstaat）的理想，以致在統合過程中歐洲主義（Europeanism）主張的「統合邏輯」（logic of integration）或民（國）族主義（nationalism）強調的「多元邏輯」（logic of diversity）深深地影響了歐盟組織結構的設計以及統合政策的內容與發展。凡此，對於歐盟不同成員國的不同統合或合作的思維均使得歐盟必須嚴正地面對治理的問題 。

　　近年來，學界及政界關於歐盟治理轉型的討論甚多，開放式協調（Open Method of Coordination, OMC）以及傳統的共同體決策模式（Classical Community Method）的衝突與辯論，使得歐盟決策與治理分析至少出現三個面向之變化：一是公部門與私部門之間職權範圍；二是在政府間合作與超國家程序之間的組織型態與決策模式；三是介於剛性法律（hard law）和柔性法律（soft law）範疇內政策工具的不同類型。對此，迪特里希（U. Diedrichs）、萊納（W. Reiners）以及魏塞爾（W. Wessels）稱之為歐盟新治理模式（new mode of governance）體系性演進的觀察指標。2009年里斯本條約的生效，反映出歐盟制度結構與運作程序的調整需求，另一方面也作為歐盟內外環境挑戰的回應。

　　因此，治理（governance）概念一詞，在統合研究學界或政治及公共管理學界均引起熱烈之討論，對於治理的定義卻仍然呈現紛歧與莫衷一是之現象。但對於與歐盟統合發展及其治理形式之變遷而言，「治理」一詞作為組織結構化或作為社會協調之主體，甚至於作為歐盟與其他政治組織，例如國家、其他國際組織或區域性組織的比較，仍具有相當的意義。

　　「治理」一詞對應後現代的政經組織，是一個非常多元的概念。根據英國政治學家羅德斯（Roderick Rhodes）的見解，治理的概念用於當代社會科學，至少有六個不同涵義：最小政府（minimal state）、公司治理（corporate governance）、新公共管理（new public management）、良善治理（good governance）、社會控制系統（social-cybernetic systems）和自主組織網絡（self-organised networks）。整體而言，治理一詞是用來形容政治風格的改變。其指出古典政府中階層式管理與規範的治理型態已不合時宜，國家不再是唯一獨裁者或決策者。由於日益複雜和多樣的政治社會系統，協商、企業、網絡和市場力量等利益相關單位多半都能參與決策過程。

　　正因這種廣泛的參與，治理模式的延伸回應了多元社會的功能性需求與古典政府在決策過程中的缺陷，如此的轉型被視為民主的象徵。然而，我們必須質疑水平決策模式和治理關係是否真正帶來民主，或民主品質的提升。雖然新的治理概念具有正向效益，這種新模式在實務面上卻削弱民主機構，決策者的組成只包括菁英或遊說工作者（lobbyists），排除了少數及弱勢團體。

　　歐盟作為一個由6個國家組成發展成為現今由28個國家組成的組織政體，其政策（policies）需要共同制定規則（regulations），尚需透過精心設計的決策模式，例如簡單多數決或條件多數決（qualified majority voting, QMV）共同決策並經各國批准後加以執行。因此，歐盟的治理，無疑地包含了結構（structure）和程序（process）兩個元素，前者涉及組織的運作，例如執委會（Commission）、部長理事會（Council of Ministers）、歐洲議會（European Parliament, EP）以及歐洲法院（European Court of Justice, ECJ）等；後者則涉及政策的協調以及參與者的互動過程。

　　前述，2001 年7 月歐盟執委會發布了「歐洲治理白皮書」，提出一系列改善歐盟決策過程的建議。治理白皮書的提出反映出歐盟民主赤字（democratic deficit）、地方和區域層級（Europe of the Regions）參與不足、公民社會組織（civil society organization）欠缺意見諮詢機制，以及政策產出的過程外部意見的前置性參與不足等問題。更由於歐盟統合政策範疇日趨廣泛，社會的協調與融合（cohesion in society）顯得更加重要，而社會經濟（social economy）的代理人例如企業、公司、協會或基金會等不同形式的公民參與，對於歐盟邁向更好的治理也扮演重要的角色。執委會的治理白皮書，揭櫫歐盟四個主要原則。首先是治理體系需要有更大的參與度與開放性。對此，執委會認為未來公民社會組織、社會夥伴（social partners）以及非政府組織（NGO）等社會利益代理人（social agents）在歐盟機構的決策過程中不僅將獲得決策資訊，同時在每一個決策階段聽取公民團體的意見。其次，執委會提出歐盟治理需要有更好的政策、管制規範以及政策產出。對此，執委會建議引進專家專業知識（Vertrauen in Expertenwissen）以確保歐盟的政策與決策品質。

　　再者，執委會治理白皮書中強調歐盟，要對全球治理作出貢獻，例如在和平、成長、就業與社會正義（social justice）議題上，同時連結政府與非政府組織的利害關係人，並在全球多邊協商過程中，為全球利害共通議題尋求歐盟的一致立場（single voice）。最後，執委會白皮書回歸到政策與組織機構的層面，強調歐盟的政策與目標應讓歐盟公民有更佳的理解，並且應重新定位，尤其是涉及長期永續發展目標之政策，諸如人力資本、知識與技術、加強社會聚合與競爭（social cohesion and competitiveness）、環境挑戰以及區域和平與穩定。

　　目前學術上討論或倡議隨著歐盟統合深化或廣化之影響所提出的治理模式之主張也呈現多樣化的現象。其中最為明顯的是多層級治理（MLG）的概念不僅為許多學者，例如Marks、Houge、Blank、Bach和Flinders等人所倡，且為成員國或區域或地方政府共同支持的一種執行歐盟決策之模式。多層級治理不僅反映在歐盟決策之多層級與網狀結構，更反映出歐盟政策的執行能力無法單獨以歐盟一己之力完成，更需要成員國及次國家體系的支持才能發揮政策實益。此一現實亦顯示出歐盟治理權利的下授（empowerment）（或稱為賦權）使得一些社會或政治團體對於歐盟的決策能有參與性與影響力。此一則反映在歐盟政策必須有更正當性與合法性的產出（output legitimation），同時也要塑造歐盟成為一個更具民主特質的政體，降低歐盟的民主赤字。

　　歐盟治理體系之變遷分析，除了傳統的「共同體方法」（community method, CM）之外，透過多層級的治理模式或者稱之為「新興治理模式」（new modes of governance）的形成確為歐盟的治理策略提供一個較佳的評估基礎。所謂新興治理模式基本上係一種「民主實驗主義」（democratic experimentalism）之形式，意謂著歐盟的決策過程的分權化（decentralized）和協調式參與（co-ordinated participatory rule-making）的理念和價值。參與式治理基本上是一個多面向概念，且具有四項特質：一是具有社會動員性（mobilization of societal actors）；二是具有公意的討論（public contestation）；三是決策過程的開放性；以及四、決策者的回應（responsiveness）。此外，Eberlein 和Kerwer 特別舉開放協調方法（OMC）為例作為歐盟治理模式的新路徑（new avenue）。OMC的概念源自於1997年阿姆斯特丹條約中的歐洲就業政策策略（European Employment Strategy），2000 年3 月的里斯本高峰會議中定位為開放協調方法，基本上OMC具有四個特質：作為歐盟短中長程政策目標的政策綱領（guidelines），建立質量兼具的衡量指標、歐洲層次與國內、區域政策的綱領和目標的融合以及定期檢視，評鑑並且建立相互學習的過程（mutual learning process）。基本上，OMC並非建立一個歐盟的單一共同治理架構，而較側重於經驗分享並且促進最佳實踐（best practice），有別於傳統的由上而上（top-down）指令式且屬於控制型態的硬治理。

　　從歐盟運作的實務經驗可以發現，歐盟傳統的共同體治理方式（community method）正在變遷（evolving），其決策形式從規則（regulation）、決定（decision）、指令（directive），到每日立法形式（day-to-day legislation）的共同決策（codecision），從提案（proposal planning）、檢視（scrutiny）、凝聚共識（consensus formation）、修正（amendment）、立法（legislation）、執行（implementation）到可能的司法程序（adjudication）等，已彰顯出歐盟立法過程中執委會、部長理事會以及歐洲議會三角權力運作型態。惟近年來，新治理模式（new modes of governance, NMGs）概念的興起更代表歐盟的治理環境、條件與內涵，不論在制度面抑或政策面均面臨嚴峻之挑戰。NMGs的產生基於兩個需求：一是尋求歐盟政策具備更多的合法性與正當性；二是以限縮歐盟傳統方法的支配型治理型態為經，但以增加歐盟政策職權的實質能量為緯的過程。

　　NMGs的治理具有六個特質：
　　─―參與性（participation）：更多元化的行為者參與決策；
　　─―多層性（multi-level）：政策的協調要融入在不同層級的政治運作層面；
　　─―輔助性（subsidiarity）：政策的設計要由最底層開始形塑；
　　─―審議性（deliberation）：決策過程應具備政策學習（policylearning）與政策可移性（policy transferability）的要素；
　　─―靈活性（flexibility）：柔性法律（soft law）的使用應更具彈性，以符合政策調適的需要；
　　─―知識性（knowledge creation）：以標竿學習（benchmarking）和同輩評鑑（peer review）作為工具以創新知識能量。

　　里斯本條約生效後的歐盟治理概念或因決策模式的調整，或因政策內涵屬於政府間或超國家的性質，或因歐盟機構間（如執委會、歐洲議會及部長理事會等）的垂直與水平政策協調，或因參與歐洲統合行為者的多文化等情境，使得當今的歐盟治理仍然融合了傳統的共同體方法（community method）以及開放協調方法的精神與內涵之外，以新治理模式（NMGs）對前項兩者加以創新，基本上亦可視為兩者的補充性（complement）或替代性（substitute）的工具。

　　簡言之，2001 年7 月25 日歐盟執委會提出「歐洲治理白皮書」。執委會將歐盟治理體系改革作為2000年開始推動的四大重要戰略之一。一方面要調節歐盟條約體系，另一方面要建立更多的政策聚合（coherence）。白皮書提出在歐盟的政策形成過程中要讓更多的組織或利害關係人參與，此即要更大的開放（greater openness）與課責（accountability and responsibility）。執委會也認為歐盟治理不可能僅靠執委會一己之力而改善，必須仰賴更多的歐盟機構、各會員國中央政府、區域（regions）、都會或城市（urban and cities）以及公民社會（civil society）的努力等。

　　2003 年執委會發表的「歐洲治理報告」（Report from the Commission on European Governance）則提出了更好的參與（better involvement），更好的政策、規範與傳遞（better policies, regulation and delivery），歐盟對全球治理的貢獻以及聚焦於政策與機構的改革等。顯然， 歐盟的治理體系與改革已成為重要課題。另依相關文獻研究分析，歐盟治理議題大致上包括歐盟多層次治理、經濟治理（economic governance）、民主與課責（democracy and accountability）、區域角色（regions）、治理與公民社會、治理與跨國機構（European governance and supranational institutions）、歐盟社會政策治理：開放協調法（new governance in European social policy: the open method of coordination）、媒體治理（media-governance）、安全治理（security governance）、歐盟委員會式治理（committee governance）、都會與城市治理、治理轉型（transformation of governance）、環境治理（environmental governance）、歐盟法律體系轉型治理（transformation of European Law）、歐盟跨域治理（cross-border governance）、歐洲統合與超國家治理（supranational governance）、歐盟協調與網絡治理（network governance）、歐洲統合與高教治理（higher education and research）、城市─區域治理（city-regional governance）等不同範疇。復依歐盟的運作結構既有超國家亦有政府間合作，同時也涵蓋次國家與區域的參與。因此，整體治理結構呈現出體系性、制度性、政策性、區域性與議題性的特質。

　　本書依據前述的分析與理解認為，歐盟的公共治理議題十分廣泛，政策內涵也和各個成員國政經情勢變遷息息相關，愈來愈多的危機正在挑戰歐盟的治理能力。在探討歐盟公共治理議題的同時，似乎也可思考我國政府現在所面臨的政府與政策失靈的問題探討是否與全球治理議題有關。因此，本書議題的選擇基本上有三個考量：一是針對歐盟治理體系與審議治理的建構、實踐與轉型做必要的梳理與脈絡分析；二是針對重要的公共政策議題分析歐盟的概況與回應，例如經濟財政、社會政策、人道援外政策、環境永續與公民社會參與以及媒體治理等；三是將臺灣面臨的重大公共政策議題進行思路聯結，例如核能與能源政策、教育政策、環境政策、都會與城市治理以及災害防治與治理等。

　　本書所收錄的11 篇論文基本上即是循此脈絡編輯完成，分為上篇總論以體系與建構為核心概念，以及下篇個論以政策與案例分析為主軸。上篇中，黃榮源教授的〈歐盟公共治理體系的建構與轉型〉乙文從全球化時代的治理途徑出發，探討歐盟治理模式與演進，並以「歐盟區域委員會」與「愛爾蘭／北愛爾蘭的跨境合作」的案例觀察，認為歐盟似乎在尋求一個「中觀層次」的治理機制，藉此拉近各國在歐洲統合過程中政治與經濟利益間的距離。該文指出「歐洲區域」不僅是歐盟治理體系的基礎建構，也扮演從傳統過渡到創新治理的中介角色，而各類型的區域性聯合，不僅拉近歐洲公民的情感，也可以有效迅速回應全球經濟環境的變化。

　　林子倫教授的〈歐盟審議民主的機制發展與實踐經驗之探討〉乙文則提出歐盟統合的深化，使得傳統由上而下的層級互動已無法因應新興的民主治理需求。該篇論文對歐盟民主赤字的論辯有深入的回顧，尤其在審議式民主的概念有廣泛的探討。具體的分析則在於選擇歐洲議會科技評估（EPTA）網絡作為案例，檢視超國家層級與國家層級推動的審議治理機制，在國家層級部分擇取丹麥的公民共識會議為對象進行經驗反思，最後提出歐盟審議治理的發展受到不同文化、不同政策與不同制度等多重因素的影響，關鍵在於參與和理解各種觀點的背景和文化基礎。

　　藍玉春教授的〈歐盟的多層次治理途徑：南歐主權債務危機之因應〉乙文，以歐盟統合史上史無前例的金融危機與債信危機作為分析對象，以南歐國家為案例，透過歐盟超國家層次及會員國層次的多層級治理途徑，探討歐盟及會員國如何在歐洲央行、歐盟高峰會及德國強勢主導下，透過制度與具體政策因應這場債信危機。本文的結論提出了許多反思的課題：歐盟是否能從危機產生更「深化」的制度改革或更「廣化」的加入歐元區意外效應？歐盟是否能夠落實2012 年3 月所簽署的「財政條約」（Fiscal Compact, TSCG），進而建立財政聯盟？凡此均值得進一步觀察。

　　張惠堂教授的〈歐盟公共領域之建構與媒體治理〉乙文理論上從哈伯瑪斯（J. Habermas）「公民審議」的公共領域概念著手，並在探討民主赤字之前，先就歐洲公民參與政治之管道進行釐清；其次，本文從超國家、國家、地方以及跨國社會與經濟四大治理面向，分別就宏觀與微觀的途徑分析多層次的治理結構。本文以媒體治理作為分析對象，探討媒體管制到媒體治理的過程；較為特殊的是把媒體作為「歐洲公共領域」的重要元素以縮減歐盟「上層」（決策體系）與「底層」（歐洲公民）的隔閡。

　　下篇中，施世駿教授的〈歐盟的社會政策治理：從社會保障轉向就業促進〉乙文則源自於對歐盟日益升高的社會整合需求，使得歐盟社會政策領域開始出現多元形式的治理模式。本文深入探討歐盟社會政策的治理特色和型態的演變及其創新嘗試，再以性別平等政策作為案例，從2000年的里斯本進程，以及2010年的「歐洲2020策略」作為政策方針與思維脈絡具體說明歐盟社會政策的治理特色。本文結論指出，在歐盟社會政策中，性別平等政策扮演著先驅性的角色，適合作為了解歐盟在社會政策領域中模式變化的切入點，而有別於其他諸如年金或醫療保險等屬於福利國家的政策範疇。同時，本文最後也指出，歐元危機的爆發，將會更加強里斯本策略以來視就業促進為中心的政策方向，以及在會員國推行相關福利改革的政策必要性。