氣候變遷治理與法律

目錄
圖目錄
表目錄
Box目錄
英文縮寫對照表
 
緒論
 
【第一篇　全球治理】
 
第一章　氣候變遷的形貌與內涵：科技、治理與法律
　第一節　氣候變遷的規範化：從科學發現到氣候變遷法的形成
　　第一項　氣候變遷的規範化路徑
　　第二項　氣候變遷規範化的脈絡強化：科技與經濟的論證基礎
　第二節　氣候變遷的特性與治理模式
　　第一項　氣候變遷議題的特性
　　　（一）大尺度
　　　（二）高度不確定性
　　第二項　氣候變遷治理與決策的特性
　　　（一）多層次治理
　　　（二）決策於未知
　第三節　氣候變遷與制度失靈
　　第一項　公有地悲劇
　　第二項　市場失靈
　　第三項　民主失靈
　　第四項　法律失靈？
　　　（一）實體價值的重新檢視
　　　（二）程序面向的積極意義
　第四節　氣候變遷下法律的角色
　　第一項　法律對於氣候變遷的作用
　　第二項　氣候變遷對於法律的衝擊
　　第三項　思索法律典範
　第五節　小結
 
第二章　氣候變遷的全球治理
　第一節　氣候治理的階段性發展
　　第一項　《聯合國氣候變化綱要公約》的奠基
　　第二項　京都議定書時代的發展
　　第三項　後京都時代的停滯與轉化
　第二節　當前的治理困境
　　第一項　國家中心
　　第二項　利益本位
　　第三項　程序失調
　第三節　突破困境的著力點
　　第一項　「上沖」
　　第二項　「下洗」
　　第三項　全球司法網絡
　　第四項　非政府組織與氣候治理
　第四節　未來發展的理論與觀點
　　第一項　改革的倡議
　　第二項　全球行政法的觀點
　第五節　氣候變遷是否能作為國家安全層級的議題？
　　第一項　氣候變遷與國家安全的關係
　　第二項　氣候變遷納為國家安全層級的治理內涵與組織意義
　　第三項　氣候變遷視為國家安全的隱憂：「國家中心主義」的助長
　第六節　小結
 
【第二篇　政策工具】
 
第三章　氣候變遷的市場機制與管制
　第一節　從環境管制到氣候因應都向市場看齊
　　第一項　環境管制的市場取向
　　第二項　《京都議定書》的彈性機制
　第二節　依循價格原則的政策工具：碳稅
　　第一項　碳稅的倡議
　　第二項　碳稅的優劣評析
　第三節　依循數量原則的政策工具：碳排放交易
　　第一項　碳排放交易的倡議
　　第二項　碳排放交易的優劣評析
　　第三項　碳排放交易的制度條件
　　第四項　碳排放交易的執行課題
　第四節　「迅速擁抱經濟誘因」的發展脈絡
　　第一項　促成因素：規範性與現實性
　　第二項　歐盟轉向擁抱經濟誘因
　　第三項　中國發展中的碳市場
　第五節　氣候變遷市場取向的論辯與反省
　　第一項　國家與市場的管制角色
　　第二項　經濟誘因的制度條件與脈絡
　　第三項　市場機制下政策工具的選擇
　第六節　小結
 
第四章　氣候變遷的責任承擔
　第一節　正視氣候變遷的責任課題
　第二節　損害賠償機制的發展：從損害填補到行政管制
　第三節　傳統損害賠償責任機制在氣候變遷脈絡下的功能與局限
　　第一項　樂觀論
　　第二項　懷疑論
　　第三項　傳統責任機制的制度特性與局限
　第四節　環境責任制度在氣候變遷的運用模式與再省思
　　第一項　第一種模式：內國管制模式
　　第二項　第二種模式：全球性解決模式
　　第三項　再省思環境責任的制度功能與設計
　第五節　國家責任機制的建構
　　第一項　國家責任的分配：歷史排放量原則
　　第二項　責任範疇與損害界定
　　第三項　國家責任機制與內國責任機制的銜接
　第六節　小結
 
第五章　氣候變遷的影響評估
　第一節　環境影響評估在氣候變遷的運用
　　第一項　環境影響評估的制度源起
　　第二項　環境影響評估的制度功能
　　第三項　氣候變遷運用環境影響評估的可行性
　　　（一）懷疑論
　　　（二）樂觀論
　　　（三）制度量能的極致發揮
　第二節　氣候變遷運用環境影響評估的方向與做法
　　第一項　環境影響評估與氣候變遷政策
　　第二項　環境影響評估與溫室氣體減量
　　第三項　環境影響評估與氣候變遷的調適
　　第四項　環境影響評估的運用取向：調適先於減緩
　第三節　氣候變遷的因應與環境影響評估制度的興革
　　第一項　環境影響評估的制度條件
　　第二項　氣候變遷與跨境環境影響評估
　　第三項　氣候變遷與公眾參與環境影響評估
　　第四項　氣候變遷與環境影響評估的司法審查
　第四節　小結
 
【第三篇 關鍵議題】
 
第六章　氣候變遷的能源課題
　第一節　氣候變遷下的能源安全
　　第一項　氣候變遷下的能源議題
　　第二項　氣候政治與能源安全
　第二節　能源結構的轉型
　　第一項　發展替代能源
　　第二項　提升能源使用效率
　第三節　氣候變遷與核能
　第四節　小結
 
第七章　氣候變遷與國際貿易的規範競逐
　第一節　從國際貿易看氣候變遷
　　第一項　國際貿易的基本原則
　　第二項　GATT／WTO下的環境議題
　　第三項　GATT／WTO與氣候變遷
　第二節　從氣候變遷看國際貿易
　　第一項　氣候變遷下的國際貿易
　　第二項　GATT／WTO的結構限制
　　第三項　可能的解決模式
　第三節　小結
 
第八章　氣候變遷下的人權課題與災害防救
　第一節　氣候變遷下的人權課題
　　第一項　氣候巨災下的人權課題：課題內涵的轉移
　　第二項　氣候變遷與人權機制的系統衝突
　　第三項　調整作為：突破權利本位的困境
　第二節　氣候難民
　　第一項　國際難民機制與氣候難民
　　第二項　調整作為
　第三節　氣候變遷下的自然災害與制度因應
　　第一項　自然災害與國際連帶
　　第二項　自然災害與緊急權
　　第三項　自然災害與政府組織
　第四節　小結
 
第九章　氣候變遷的調適與財務機制
　第一節　氣候變遷下的調適
　　第一項　調適的意義與內涵
　　　（一）從減緩到調適
　　　（二）調適的特性
　　　（三）調適的課題
　　第二項　調適的兩種模式
　第二節　調適的國際發展與實踐
　　第一項　調適的國際發展歷程
　　第二項　調適的立法與政策模式
　　第三項　行動者的角色與制度量能
　　第四項　調適政策框架
　　第五項　《國家氣候變遷調適政策綱領》
　第三節　氣候變遷的財務機制
　　第一項　氣候變遷財務機制的發展與型態
　　第二項　財務機制的制度功能與治理問題
　第四節　小結
 
【第四篇　制度規範】
 
第十章　氣候變遷的立法模式與組織規劃
　第一節　氣候變遷的立法模式與內涵
　　第一項　單一專法模式
　　第二項　框架立法模式
　　第三項　套裝立法模式
　　第四項　分散立法模式
　　第五項　探尋立法模式
　第二節　氣候變遷立法例
　　第一項　早期立法例
　　　（一）日本：從框架立法到分散立法
　　　（二）瑞士：分散立法模式
　　第二項　近期立法例
　　　（一）英國：從分散立法到框架立法
　　　（二）墨西哥：從分散立法到框架立法
　　　（三）德國：分散專法模式
　　　（四）美國：分散專法模式
　　　（五）南韓：從框架立法到分散立法
　第三節　氣候變遷立法在臺灣的實踐
　　第一項　立法現況
　　第二項　立法意義
　　　（一）連結於國際社會
　　　（二）凝聚國民意志
　　第三項　立法芻議
　第四節　小結
 
第十一章　氣候變遷的司法實踐
　第一節　氣候變遷可司法性的突破
　　第一項　跨越政治問題的障礙
　　　（一）氣候變遷是政治問題？
　　　（二）政治問題原則的突破
　　第二項　當事人適格標準的鬆綁
　　　（一）氣候變遷訴訟原告欠缺當事人適格？
　　　（二）審查標準的鬆綁
　　第三項　氣候變遷的司法化
　第二節　法院在氣候變遷領域的功能角色
　　第一項　法院作為溝通者：多元主體與規範的溝通平臺
　　　（一）多元行動者的對話
　　　（二）規範間的衝突解決
　　第二項　法院作為督促者：督促政府機關採取因應氣候變遷的作為
　　　（一）督促政府機關作為
　　　（二）督促國家責任
　　第三項　法院作為規範的詮釋者：充實環境法律原則
　第三節　氣候變遷與司法全球化
　　第一項　司法全球化的趨勢
　　　（一）從內國到跨國的司法對話
　　　（二）法律原則與程序的匯流
　　第二項　司法全球化的氣候變遷治理契機
　第四節　小結
 
第十二章　氣候變遷下的法律原則與規範變遷
　第一節　環境法上的法律原則與氣候治理
　　第一項　國際環境法上法律原則的發展
　　第二項　環境治理的三個階段／模式
　　第三項　氣候變遷時代下的法律原則
　第二節　氣候變遷的法律原則
　　第一項　永續發展
　　第二項　預警原則
　　第三項　代際正義
　　第四項　共同但差別責任原則
　第三節　國際法體系的衝擊與全球行政法的發展
　　第一項　從全球治理到全球行政法
　　第二項　全球行政法的特色
　第四節　氣候變遷全球行政法的發展
　　第一項　多元行政主體的出現
　　第二項　行政導向的規則與行政法原則
　　第三項　行政主體責信的確保
　　第四項　法效性
　第五節　小結
 
參考文獻
　一、英文部分
　二、中文部分
　三、案例

序（摘錄）
    
　　氣候變遷是人類文明史上非常特殊的一個課題。一方面，氣候變遷的形成與因應機制都是高度全球化，但實際的影響或行動卻很容易聚焦在地方。在當代全球秩序之下，氣候變遷的課題一直受到「國家」的主宰，不只是國際協商以國家為參與主體，連行動邏輯也往往以國家利益為考量，造成氣候治理的許多落差。

　　從1992年《聯合國氣候變化綱要公約》簽署至今，這二十多年來的發展，可以看到三個值得重視的落差。首先，是龐大深入的學術研究與實際決策之間的嚴重落差；許多科學與學術研究的共識，難以落實成具體的政策。其次，有權力而沒行動的國家，與沒權力但有心的民間團體（國際或國內），常常無法進行有效的對話。再者，即令在知識系統，治理與法律面向的耕耘，也遠遠不及科技面投入得多。

　　在這些整體系統結構的落差與扭曲當中，臺灣的處境格外極端。臺灣既是氣候變遷的主要貢獻者，更是極端氣候下的最大可能受害者之一。即令以國家為中心所進行的全球氣候協商備受批判，臺灣卻連國際參與的管道也處處受限。相對於科技的發展，臺灣的氣候變遷政策與法律建制一直都不夠積極。

　　在這些落差與困境下，筆者相當執著地選擇氣候變遷作為研究課題，並聚焦在治理與法律面向。本書更以國家中心主義，甚至是國家利益中心主義，作為全書論述與批判的對象，希望能藉助臺灣這個被排除於國際社會的「國家」，對國際上以國家為本位的治理，尋求制度與學理上的突破。一方面為氣候變遷的課題提供更多治理與法律的學術論理，另一方面也作為臺灣政府與民間因應這個跨世紀議題的參考。

緒論

愈來愈明顯的異常氣候，愈來愈頻繁的氣候災害

　　氣候變遷（climate change）指氣候在幾十年或更長的時間所持續發生的變化。究竟氣候變遷是自然現象，或是人為造成，對人類社會的因應，有著關鍵性的影響。事實上，太陽輻射及黑子活動的週期變化、地球運行軌道變化、造山運動、火山活動、大陸漂移、溫室氣體濃度變化、隕石撞擊等自然因素，都會造成氣候變遷。然而，由於許多自然因素的變化較慢，所以可能需要跨過幾個世紀，甚至更長的時間，自然因素所造成的氣候變遷效應才會顯現。晚近以來備受關注的則是人類活動所導致的氣候變遷。人類的生產活動，包括燃燒化石燃料、農畜活動、森林砍伐等，都會對氣候有不同範圍的影響，而工業革命以來人類產業的快速發展，更使得氣候變遷的變化程度與速率加劇；其中對於氣候影響最大的因素，是因為使用化石燃料，排放了大量的二氧化碳，而造成全球暖化（global warming）。科學研究最晚於十九世紀末已經發現全球暖化的趨勢。二十世紀以來，全球暖化的情形更不斷惡化，成為國際社會所必須正視的問題。

　　原本對氣候變遷的說法，科學界與政府部門的看法是很分歧的，然而由較具有專業與中立客觀的「政府間氣候變遷專門委員會」（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）發布正式報告，往往獲得較大的信任。IPCC於2007年發表關於氣候變遷的研究報告明確指出，從1906年到2005年，全球平均溫度上升了攝氏0.74度，且二十世紀下半葉的上升幅度是平均值的2倍，並指出人類有95%的可能性是造成暖化的元凶。此外，從1961年到2003年，海平面每年上升1.8毫米，1993年到2010年則加速為每年3.1毫米。自1970年代起，乾旱範圍擴大、持續更久而且情形更嚴重。非洲南部、南亞部分地區降雨減少，但美洲東部、北歐、北亞、中亞的降雨卻「大幅」增加。北極永凍土表層的溫度自1980年代以來上升攝氏3.0度；北半球的季節凍土（隨季節變化的結凍區域），比1900年時減少7%。根據最佳的預測結果，在各種排放情境下，2090年至2099年間的全球溫度，將比1980年至1999年間上升攝氏1.8度至4.0度，以北半球高緯度地區氣溫增加最多。在本世紀末，海平面平均將上升18公分至59公分之間；由於吸收二氧化碳，海水將變得更酸；冰雪覆蓋區將進一步縮小，且熱浪發生頻率將更頻繁；熱帶暴風的威力也將比從前增強。

　　國際上一再協商失敗，令人擔心的氣候治理

　　既然已經意識到氣候變遷對於自然生態與人類社會的衝擊，國際社會也作出許多因應氣候變遷的努力。聯合國大會（United Nations General Assembly）為了回應「第二次世界氣候大會」（Second World Climate Conference）的建議，在1990年年會中通過設立了前述IPCC，成員為聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme，UNEP）所有成員國，專責研究由人類活動所造成的氣候變遷，並賦予起草公約及任何必要法律文件的任務。

　　1992年，各國開始簽署《聯合國氣候變化綱要公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC；簡稱《氣候變化綱要公約》或《公約》），並於1994年正式生效，是氣候變遷議題從科學發現到成為法律規範的第一步，也是非常關鍵的一步。《氣候變化綱要公約》為全球氣候變遷治理建立規範框架，至於各締約方承擔的具體義務，則交由締約方大會（Conference of the Parties，COP）協商訂定的議定書來確立。1997年，《聯合國氣候變化綱要公約》第三次締約方大會（COP 3）通過了《京都議定書》（Kyoto Protocol），並於2005年2月16日開始生效。《氣候變化綱要公約》與《京都議定書》體系於是成為國際社會上因應氣候變遷的主要規範架構。

　　《聯合國氣候變化綱要公約》與《京都議定書》建立的規範體系以締約方大會作為公約與議定書的最高決策機關，每年須定期召開大會，亦可召開臨時大會，定期檢討公約執行成效和推動公約的有效執行。締約方大會最主要的任務包括定期檢討締約國的義務、整合兩國以上採行共同減量措施及其他重要事項。《氣候變化綱要公約》的重要原則包括共同但差別責任原則（common but differentiated responsibilities）、考慮開發中國家的需求、預警原則（precautionary principle）以及永續發展等原則。其中，最重要的是以「共同但差別責任原則」為宗旨，將締約方分為「附件一締約方」（Annex I Parties）、「附件二締約方」（Annex II Parties）、「非附件一締約方」（non-Annex I Parties）三類，分別課予不同的義務，並對於氣候變遷治理相關的政策工具，以及資訊交流、資金、技術援助等事項作出規範。

　　《京都議定書》第一承諾期原訂於2012年屆期，因此「後京都」時代的規範，已是近年來國際社會討論的焦點。2007年，《聯合國氣候變化綱要公約》與《京都議定書》的締約方大會在印尼峇里島通過了「峇里路線圖」（Bali Road Map），原本預計於2009年完成具有約束力的新氣候協議。但是，到了2009年於丹麥哥本哈根召開的締約方大會上，與會各國卻未能達成共識，導致原本預計將取代《京都議定書》的「哥本哈根議定書」難產，只通過無法律上拘束力的《哥本哈根協定》（Copenhagen Accord），一事無成的挫折感籠罩氣候變遷的課題。在2010年的坎昆會議上，終於有若干成果，包括調適、管制伐林、資金援助以及技術移轉等。2011年德班會議則是決定《京都議定書》第二承諾期自2013年開始，並啟動「綠色氣候基金」（Green Climate Fund，GCF）；另一方面成立「德班增強行動平臺特別工作小組」（Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action，ADP），負責草擬一份平行於《京都議定書》的法律文件，確認在2015年前將制定新的全球氣候協議，並於2020年生效。2012年的杜哈會議則是同意《京都議定書》第二承諾期為2013年至2020年，以期跟2020年生效的新氣候協議接軌，並延續涵蓋全球因應氣候變遷新協議的諮商談判推展時程、綠色氣候基金財務機制、技術移轉、調適、森林保育與減少毀林、新市場機制等多面向議題討論。2013年的華沙會議建立「華沙國際機制」（Warsaw International Mechanism，WIM），繼續處理開發中國家面對氣候變遷的負面效應所受的「損失與損害」（loss and damage）議題。即令已經進入《京都議定書》第二承諾期，但國際社會仍殷殷期盼預定於2015年誕生的後京都時代氣候變遷新規範。

　　國際上的氣候變遷協商受制於各國的利益算計，充滿拖延與藉口，形成了相當令人氣餒的氣候變遷政治。大國的把持、小國的無奈、環保人士的吶喊、跨國企業的原地踏步，似乎已經成為國際氣候變遷議題在大眾心中的刻板印象。然而，許多國家的地方政府與社群都試圖突破「國家的拖延」，自行立法或作出實際有益因應氣候變遷的政策，甚至結合民間團體向法院提出訴訟，要求政府積極行事，部分法院也作出與氣候變遷有關的司法判決，形成了因應氣候變遷的全球司法網絡。

　　臺灣是個試驗場，呈現最生動的參照個案

　　雖然臺灣參與國際行動的空間有限，但全球氣候變遷不會繞過臺灣。甚至，臺灣由於所處的環境與地形，本身就是個天然災害頻仍的國家，面對全球氣候變遷，將會遭受更大的衝擊。以氣溫變化為例，IPCC的2013年第五次評估報告指出，全球自1880年至2012年平均增溫攝氏0.85度；但臺灣的增溫變化更大，過去百年來大約上升了攝氏1.4度。

　　臺灣本來就多颱風，但是從1970年至1999年間，每三年至四年才有一個極端強降雨颱風，2000年以後則是每年就有一個。臺灣有99%的土地與人口暴露在二個以上的天然災害，73%的土地與人口暴露在超過三個天然災害的環境中。一個颱風，就可能在短短的兩三天內為臺灣帶來1,000毫米的降雨量。2009年的莫拉克颱風，在阿里山觀測站觀測到的總累積雨量竟高達3,060毫米，臺灣其他各地另有15個氣象站突破2,000毫米，為臺灣歷年之冠，24小時與48小時的降雨量甚至逼近世界降雨量的極端值（分別為1,825毫米及2,467毫米）。

　　臺灣過去氣候變遷與海平面上升的速度，也超過全球變化的速率。全臺不降雨日數也逐年增加。與淹水、坡地等災害有密切相關的極端降雨，以中央山脈為分界，以西地區的極端降雨強度近年來偏強。伴隨颱風的極端強降水是颱風來襲時造成災害的主因，過去十年來具有此特性的颱風發生頻率較之前30年增加一倍以上。

　　因應氣候變遷，臺灣政府提出《溫室氣體減量法》的草案，行政院則發布《國家氣候變遷調適政策綱領》，節能減碳也成為耳熟能詳的口號。政府不斷呼口號、強調因應氣候變遷的重要性，但立法的拖延、政策內容的空泛，以及法院對於氣候變遷薄弱的著力，形成了「虛無因應」的現象。臺灣受氣候變遷與自然災害影響深遠，但在氣候變遷議題的國際參與卻嚴重不足，對比臺灣產業與國際高度連結的現象，值得關注。

　　氣候治理與法律課題，呈現四大面向的關懷

　　有鑑於從法律的角度來看待氣候變遷議題時，所涉及的並非僅是靜態面向的法律解釋與適用而已，氣候變遷與法律在諸多面向上呈現動態性的交互作用。本書於是提出一個從法律角度因應氣候變遷的分析架構，以此作為氣候變遷法學研究的理論基礎。本書將氣候變遷與法律之間的關係區分為四個面向，思考氣候變遷法學的建構，分別是「全球治理」（global governance）、「政策工具」（policy instruments）、「關鍵議題」（targeted issues）以及「制度規範」（norms）四者。首先，「全球治理」的面向涵蓋了氣候變遷議題運作的動態性過程，包含規範化過程中的談判協商、權力折衝；其次，「政策工具」有關處理氣候變遷議題的手段問題，涉及理性選擇的層次，其內涵包含市場機制或經濟誘因、責任機制與環境影響評估程序等機制在內；「關鍵議題」係指氣候變遷因應上所包含的重要課題，包括能源議題、貿易議題、人權與社會正義以及氣候巨災的調適等方面；最後進入「制度規範」面，從立法政策與司法部門，以及法律原則與國際法，分別探討傳統法律架構面臨何等衝擊，以及應該如何作調整。

　　這四大面向彼此之間並非獨立存在而互不牽連，其彼此之間其實具有環環相扣的動態連結關係，彷彿一組共同運作的齒輪般，其中一個面向的動作都會帶動其他面向的運轉，如圖0-1所示。「全球治理」中的權力運作與協商程序，推動氣候變遷議題進入規範化階段，產出氣候變遷議題的具體規範內涵，即為「制度規範」的面向。另一方面，「政策工具」與「關鍵議題」這兩個面向分別為因應氣候變遷的方法論與實體範疇，二者都會在「全球治理」這個面向進行運作與折衝，最後運作出來的結果也回饋成「制度規範」這個面向的具體內容；而具體表現為國際協定、法案以及司法判決等形式的「制度規範」，其內涵又會回過頭來影響或約制其他三個面向的型塑與發展。從這四個面向的互動關係中可以發現，法律規範只是氣候變遷議題的一環。在氣候變遷的因應與治理上，議題的全貌絕非僅是靜態式的法規範解釋與適用而已，制度面與非制度面，規範面與非規範面，彼此將會交互作用。

　　氣候變遷的形成機制與作用，固然主要取徑自然科學的探討，但在人類社會的多層次治理結構下，不論是減緩或調適，都必須取徑政策與法律，才能充分掌握人類社會對此議題的知情、因應與承擔。由於氣候變遷議題的挑戰性，在政策法律層面的討論上，除了必須回饋自然科學面向的進展外，更必須在原本制度、規範與價值間，做必要的反省與調整。為了增強本書每一章議題的問題意識，在章節一開始設定幾個關鍵問題，作為全章的導引。又為了方便掌握氣候變遷政策與法律的「現況」與「事實」，並盡量與學理論述相區隔，本書也將幾個具體的議題單元以Box的方式呈現。雖然這樣的做法在一般學術論著並不多見， 但也表現筆者面對氣候變遷議題的呈現方法。最後，氣候變遷議題橫跨科學爭議、災難預測、災難治理、減碳與產業政策等多領域的「決策於未知」，更牽涉到「風險社會」的思考。氣候變遷風險社會學雖非本書的重點，但亦值得讀者與研究者進一步作視野與研究議題的延展與關照。