台灣經濟轉型的故事：從計劃經濟到市場經濟

序（朱雲漢）
寫在前面（前言）
第一章　台灣的新統制經濟1945-1949
第二章　將革命事業從頭做起：黨的改造、土地改革、地方自治
第三章　第一次財經大辯論：計畫經濟還是自由經濟？
第四章　第二次財經大辯論：如何推動外匯貿易改革？
第五章　第三次財經大辯論：是否推動全面的改革？
第六章　改革的推手：政治領導與財經官僚
第七章　政治領袖、制度轉型、新市場經濟興起

序

　　不久前，我有幸提早拿到美國史丹福大學胡佛研究院研究員郭岱君博士新作《台灣經濟轉型的故事：從計劃經濟到市場經濟》一書的校對稿，連夜拜讀，愛不釋手。

　　這本書把我們帶回到1940年代末到1960年代初期的台灣。岱君博士的歷史敘述聚焦在幫助台灣走出戰後經濟困頓局面，並為日後三十年經濟發展奇蹟奠定基礎的幾位關鍵人物與他們推動的劃時代改革。經由她的筆觸，我們看到在台灣最艱困的年代，一群專業廉潔的菁英，協助蔣介石與陳誠帶領台灣走出政治、經濟的困頓，使台灣免於赤化，才能實現後來的民主自由、經濟繁榮與全民富裕。

　　這是一本鮮活的歷史場景重建，從陳誠擔任省主席期間毅然全面推動「三七五減租」與「耕者有其田」，徹底改變台灣的社會結構，到他組閣後重用尹仲容、楊繼曾與嚴家淦，他們成為關鍵年代經濟改革的推手，岱君博士把這段歷史生動的呈現出來。書中最突出的台灣經濟發展頭號功臣，莫過於尹仲容先生。從1949年他來台主持「台灣區生產事業管理委員會」，到1963年辭世為止，這位改革大將是引導台灣從計畫經濟轉型到市場經濟的靈魂人物。若不是他獨排眾議，強力主張利用美援協助台灣民營企業建立PVC塑膠工業，就不可能有日後的經營之神王永慶。

　　台灣在1950年代後期，雖然經濟已漸趨穩定，通貨膨脹已基本解除，但經濟發展尚未找到出路。此時，尹仲容出任外匯貿易審議委員會主任委員，他審時度勢，大膽地主張：台灣市場規模狹小，要突破經濟發展瓶頸，唯有減少對外經濟活動所受的行政約束，改革外匯貿易政策，打開外銷市場一途。他乃著手推動三個十分重大、充滿風險的改革。一是逐步建立「自由貿易制度」，取消數量管制和復式匯率，恢復價格機能；再者「調整匯率」，部分採取有彈性的機動靈活的模式，取消對進口物資不必要的變相補貼，及取消對出口物資的變相課稅；最後採取「鼓勵出口」的強力措施，刺激台灣內部經濟的迅速發展。這三項大刀闊斧的改革開創了往後數十年內台灣出口貿易及經濟的快速成長。

　　岱君博士的文筆流暢、敘事有力，既悟人又感人。她對台灣戰後幾度面臨的經濟危局，既能將決策的歷史背景脈絡勾勒的簡潔有力，又能將關鍵歷史人物的思路與性格刻畫得入情入理。透過她的千秋之筆，讓我們對廉潔耿直的尹仲容有更深一層的認識，也更能領悟其座右銘「豈能盡如人意，但求無愧吾心」。斯人已逝精神在，留有丹心照後人。

　　當前台灣的朝野菁英，都應該好好一讀這本精彩的歷史重現之作。岱君博士筆下的時代與人物，雖然距今已經超過六十年，但仍深具啟示意義。正如英國前首相邱吉爾所言，「一個人能往回看多遠，就能向前看多遠」。今日台灣也正面臨產業結構調整的困頓，但是相較之下，1950年代的台灣所面對的經濟難題要比今日不知險峻多少倍。

　　岱君博士提醒我們，事實上，當年國民政府自大陸撤退至台灣之際，台灣同時面臨通貨膨脹嚴重、對外貿易停滯，更有大批由大陸撤退的人民居家安頓等經濟問題，當務之急，必須穩定國家經濟、恢復各大產業生產。當時台灣為計劃經濟體系，公營產業比例高達三分之二，但卻未能發揮應有的功能。然而，從1950年代中期開始，政府開始將公營事業逐步民營化，陸續推動與深化外匯貿易與社會、文化、教育、法律等多面向改革，逐漸脫離對美援的依賴，在短短十年間，創造出經濟奇蹟，奠定台灣之後三十年的經濟發展基礎，從計畫經濟轉型為現代化市場經濟。我們應該重新回味這一段台灣從艱困環境中走出來的歷史，並從中汲取智慧與膽識，為當前台灣困頓的經濟找到新的突破口。

　　我與岱君博士結識多年，對她這些年來的學術研究工作知之較詳。她是中國現代史研究的權威學者之一，曾擔任史丹福大學東亞研究所講座教授、北京大學、復旦大學客座教授、淡江大學美國研究所副教授，長於經濟發展、經濟轉型、中國政經現勢、近代中國歷史檔案研究。在她出任胡佛研究院研究員之前，更於1987到1997年之間曾擔任行政院新聞局波士頓辦公室主任、總統府第一局副局長、總統新聞秘書、英文傳譯等多項重職，學經歷完整豐富。

　　岱君博士任職的胡佛研究院是美國最頂尖、最有影響力的智庫之一。胡佛研究院與美國共和黨素有淵源，歷任共和黨總統都會網羅胡佛研究院的專家擔任智囊或出任政府要職，例如曾經擔任小布希總統國家安全顧問與國務卿的萊斯，在卸任公職後回到這個重要智庫。胡佛研究院也是美國西岸的學術重鎮，其學術功能與地位卓著，相當於一座設置於史丹福大學校園但經費獨立自主的人文社會高等研究院，該院延攬眾多大師級的學者擔任終身職資深研究員，包括多位諾貝爾經濟學獎得主。

　　胡佛研究院更有全球知名的歷史檔案館，凡是與戰爭與和平主題有關的文獻與史料，從一次世界大戰、二次世界大戰、冷戰，到冷戰結束迄今，全球重要歷史事件與人物的文獻資料，都在其收藏的範圍。其收藏無論在數量、地理範圍、語文類別與學術價值上，都可以稱得上舉世無雙。岱君博士從2003年起，投入推動胡佛研究院「近代中國檔案及特藏史料搜藏及研究計畫」，保存與開放中國歷史秘辛檔案，包含國民黨檔案、蔣介石日記、宋子文檔案、孔祥熙檔案等，藉由檔案公開，提供後人對於近代中國歷史事件與領導人物的重新認識與評價，並開創了海內外民國史研究新的學術高峰，郭博士居功厥偉。
前言

　　許多人誤以為台灣生來就是市場經濟，其實不是。

　　1949年之前的國民黨領導滿腦子都是計畫經濟，認為國營企業優於私營企業，唯有計畫經濟能夠保障國家安全、提高人民福祉，因而主張由國家來從事重工業，控管工礦、水力、能源與公共交通，而私人企業只能生產日常消費品。

　　之所以這樣，是因為國民黨人的經濟理念同政治理念一樣，都是源自孫中山的「三民主義」，而三民主義中的「民生主義」就是以「節制私人資本，發動國家資本」作為核心內容。所以，當1949年國民黨從大陸撤退時，台灣推行的就是以公營事業為主、政府嚴格控管的統制經濟（Command Economy）體系。

　　但是，從1950年開始，國民黨的主要領導人蔣介石、陳誠，以及跟隨他們的許多技術官員都逐漸換了腦袋。1952-1953年與1957-1958年發生過兩次財經大辯論，辯論各方都在認真思考究竟哪一種經濟體制適合台灣的發展，哪一種經濟策略能為台灣帶來最大的經濟成長。大辯論之後，台灣政府採用新觀點和新方法發展經濟，並且逐步建立新的制度。這些新制度，不論是正式的法律規章，還是非正式的思想習慣，帶動一連串的經濟改革，在短短十年內，計畫經濟轉型為市場經濟，而且還是個公平開放、富有生產力與創造力的市場經濟（Productive Market Economy）。

　　這段經濟改革和轉型的過程不僅高潮迭起，而且可以說是驚心動魄，但很少有人知道它的原委，即使是台灣人自己，也不太清楚。那麼，這場革命性的經濟改革是如何發生的？高生產力的市場經濟又是如何形成的？

　　高生產力的市場經濟是如何形成的？

　　人類的歷史進程表明，高生產力的市場經濟並不是自然生成的，它需要一些基本條件，包括民眾的信仰與社會機制，這個社會機制必須能夠激勵人們參與生產，相信自己能從努力中獲得回報，並保障他們財富的安全與分配的公平。

　　這個過程是如何發生的呢？首先，社會的生存必須先受到挑戰，原有的經濟體制已不能滿足人民的需求，甚至威脅到領導者與社會菁英的統治，他們必須解決財富與經濟問題，才能維持自身的權力與統治秩序。正是有了這樣的認知和恐懼，領導者和社會菁英才會願意尋找新的辦法來解決問題。

　　「新的辦法」必須從意識型態的改變開始，先有思想的改變，然後推進制度的變革。當然，任何改革都會引起既得利益團體的激烈對抗，在這個時候，改革者無論在意識型態或制度的改革上，都不能猶豫或退讓，唯有堅定不移地戰勝強大的反對勢力，才能建立新的制度。

　　西歐市場經濟發展的過程正是如此。西歐原來也是以傳統的農業經濟為主，直到15世紀，連續兩百年的戰亂，不僅傷亡慘重，而且民窮財盡，弄得上上下下都難以為生。到了這個地步，一些國家的領導人開始意識到，巨大的戰爭花費已威脅到自身統治的合法性。面臨這樣的威脅，他們不得不調整政治與經濟政策，以便創造財富和鞏固統治，同時平衡國家之間的權力，避免戰爭。

　　英格蘭與法蘭西率先創造出新的經濟體制，以一套激勵機制來鼓勵人民參與市場經濟，積累更多的財富。他們的做法是：統治者同意保護私有產權，不是限制而是鼓勵私人企業的發展，以市場為導向，允許人民參與經濟活動，條件是他們要合理繳稅。最後，統治者率領的官僚團體與社會菁英達成協議，共同合作，透過經濟改革，提升經濟效能，進而建立一套現代政經制度，人民的財富更為增加，國家更加富強。這套方法迅速獲得成功。此後，愈來愈多的統治者願意改革政治和經濟制度，鼓勵發展高生產力的市場經濟。

　　中國為什麼沒發展出高生產力的市場經濟？

　　中國卻沒有出現這樣的歷程。在1600年前，中華帝國從來沒有像西歐國家一樣被挑戰過。總的來講，中國的少數民族，特別是北方的民族，由於自身力量不強，一般無力挑戰漢人。蒙古族和滿族雖然是個特例，他們打敗了漢人，並統治了很長一段時間，但是，這些外來的征服者依然採用漢人的意識型態、制度與文化體系來管理中國，中國經濟增長的總體模式並沒有根本的改變。

　　中國傳統的經濟模式是以農業為主，特別是通過強化利用豐富的剩餘勞動力來增加耕地面積。這種經濟模式的特徵是：生產率低、商品和服務的增長緩慢，工礦資源則大多由國家控制，甚至通過國家壟斷，限制它們的發展，以此確保增長的財富不被野心家用來威脅皇權。

　　統治者非常喜歡這種以耕地為基礎的傳統經濟系統，因為它使人民安土重遷，社會穩定，雖然不斷增加的人口使得生活條件越為艱困，人民基本上只能維持勉強的生存，但統治者和菁英階層壟斷了政治權力，仍能憑藉特權，享受豐富的物質生活與文化生活。

　　這種經濟模式一直沿用到20世紀初，沒落的清朝在內外交逼下，終於提出「新政」，開始全方位的改革，可惜姍姍來遲，清末「新政」未能改變王朝覆亡的命運，辛亥革命一舉推翻清王朝，建立民國。

　　不幸民國多艱，相繼發生袁世凱的「洪憲」帝制與護國戰爭、北洋政府崩潰與軍閥割據，緊接著，黃埔軍東征與北伐，還有中原大戰，在民國創建之後將近二十年裡，中國始終沒有一個安定的環境著力於經濟發展。

　　唯一的機會是1928年國民黨在南京建政到1937年抗戰爆發，在不到九年的時間裡，國民政府曾積極發展經濟、鼓勵工商，但它基本上還是採用原有的統制經濟手段，金融、工礦、電氣、交通、軍用製品等方面均由國家統制，只有一般民生消費領域才可以由私人經營。1937年抗日戰爭爆發後，為了集中人力與物力，以應戰爭的需要，國民政府更加抓緊推行統制經濟，幾乎控制了經濟生產與銷售的各個環節，往市場經濟轉型的機會就更渺茫了。

　　1949年後中國展開兩種制度的競爭

　　1949年中國共產黨取得中國大陸的統治權，國民黨退到台灣，從此，兩黨分別展開經濟發展的競賽。

　　蔣介石領導的國民政府在台灣嘗試了20世紀最富戲劇性的經濟轉型。經過1950年代兩場關於經濟問題的大辯論，國民政府開始改變解決經濟危機的舊套路，啟動大規模的經濟改革，建立起新的經濟制度和組織機構。他們創設新的法律體系來促進私人企業發展、保護私人財產，把國家政策的重心放在加強市場經濟競爭力和企業家的創新能力上面。其效果是，不僅大大地提高了生產效能，擴大商品和服務的出口，同時也使所得分配更公平，台灣建立了中國經濟史上第一個高效的市場經濟。

　　與此同時，毛澤東領導的中國共產黨在中國大陸也展開了中國歷史上最劇烈的經濟體制轉型。共產黨沒收了私人資本，建立一個以國營和集體為絕對主體的單一共有經濟體制，並全面仿照蘇聯的計畫經濟，結果是經濟發展大起大落，民生凋敝，加上「三面紅旗」與文化大革命的慘劇，在1970年代末、1980年代初，中國成了世界所得最落後的幾個地區之一。

　　文革結束，中國大陸開始推行改革開放的政策，1978年中共十一屆三中全會後，開始探索「市場化」的路線，允許私人經營服務業以及輕工業，同時允許外資進入多個經濟領域。

　　改革開放的政策十分有效，中國大陸經濟得到快速成長，但還是有反覆，直到1992年，中共領導人在十四大正式提出建立具有中國特色的社會主義市場經濟，才真正確定引入市場機制的新經濟政策。

　　根據官方的統計資料，改革開放後，中國大陸的國民生產總值每年增長在9.5%-11%左右，是世界上經濟增長速度最快的地區之一。從1978年以來，中國的人均GDP已經增長了四倍，現在已是世界第二大經濟體。

　　私有財富快速擴張，產權關係重新分配，意識型態和整個社會都發生了巨大的變化。但是，隨著而來的是巨大的貪腐、所得分配嚴重不均、失業人口急劇增加；此外，由於市場經濟功能不良而承受了巨大的交易成本（Transaction Costs），諸如銀行壞帳、人民的住房、教育、醫療，以及社保不足，引起社會許多不滿。而且，最大的問題是，過去三十年來的發展模式已經遇到瓶頸，深化改革迫在眉睫。

　　中國經濟面臨何去何從的十字路口

　　今天，中國的改革開放政策已走到了一個新的十字路口，面臨嚴苛的選擇：是要毅然推動改革，循著市場經濟的規律，發展成高生產力的市場經濟（Productive Market Economy）？還是維持現狀，走向貪腐橫行、貧富不均、整個社會付出巨大交易成本的權貴資本主義經濟（Crony Economy）？

　　兩種截然不同經濟體制究竟哪個會勝出？中國大陸能建立高效的市場經濟、創造出繁榮公平的社會嗎？還有，為什麼有些國家或地區能夠成功地從傳統經濟轉型為高效的市場經濟，而有些國家或地區卻做不到？同樣是中國人的地區，台灣成功的發展出高效市場經濟，香港與新加坡也做到了，大陸行嗎？

　　有趣的是，當年國民黨敗退台灣後面對經濟發展的瓶頸，許多困境和今日的中國類似，例如：決策者站在發展的十字路口，究竟是大膽轉型，還是沿用舊章的十字路口，歧義紛呈。如果選擇轉型，將在多大的程度上保障私有財產？又將在多大的程度上限制政府的權力？改革啟動之後，面對不同發展路線的競爭，既得利益團體與社會輿論反彈，新的矛盾不斷湧現，台灣政府對社會資源的掌控是繼續放鬆，還是抓緊回頭？改革的幅度該多大？發展的速度能多快？……類似的挑戰和爭議似乎都正在今天的中國大陸上演。台灣經濟轉型的故事無疑可以為上述疑難問題提供現成的智慧參照，對中國大陸改革的深化具有重要的啟示價值。

　　台灣經濟轉型的故事

　　本書的故事就是展示台灣經濟轉型成功的祕訣。在兩次財經大辯論中，國民黨的領導人為什麼竭力扶植私營企業？為什麼同意採取出口替代策略？為什麼願意進一步深化改革，把掌握在手中的社會資源放出去，還樂觀民間政經勢力的滋長？……

　　這些答案早已躺在一段段封塵的歷史中，多虧近年來一些重要的歷史檔案陸續公開，我們終能一窺究竟。本書參用不少現存於史丹福大學胡佛研究院的蔣介石日記、國民黨黨史資料（微縮膠卷），以及幾位國民黨領導人物的個人資料，再加上作者對當年參與經濟建設的老兵的口述訪問，這段不為人知的故事終能浮出水面。

　　本書以1949年國民黨政府退避台灣、嘗試不同的經濟路徑為起點，到1960年揮別過去的計畫經濟思維，全方位朝市場經濟發展為止。各章的主要內容是這樣的：

　　第一章重在歷史回顧，簡要地介紹台灣自1895年割讓日本之後，為期整整半個世紀的經濟狀態，以及1945年中國國民黨收回台灣所建立的新經濟體制，直到1949年國民政府遷台為止，其中還包括國民黨在內戰中慘敗，最後丟掉中國大陸的基本過程。正是由於蔣介石與國民黨都把大陸的失敗視為奇恥大辱，徹底反省，才使他們義無反顧地放棄孫中山民生主義理論的主體框架，悄悄地重塑台灣政權的意識型態，通過威權意志，選擇市場經濟的不歸之路。

　　第二章重點介紹蔣介石與陳誠立志改革的決心與行動。除了國民黨本身的改革之外，還包括台灣的幣制改革、土地改革、地方自治等，每一項改革都不容易，都是驚天動地的舉措，雖然黨內反對的聲音很大，但蔣介石與陳誠還是堅持走下去。

　　第三章敘述台灣第一次財經大辯論，這是國民黨的歷史上少有的一次意識型態之爭。從1952年底到1954年春，台灣朝野就什麼樣的經濟體制最能有效地創造財富問題展開論戰。大致有三種意見：第一種意見認為，公營企業是經濟發展的生力軍，政府應當規範資本主義企業，甚至限制他們的發展，以利公營企業的發展；第二種意見則呼籲政府放手，全面實施市場經濟。第三種意見則也主張維持計畫經濟，但要求通過保護私營企業產權，同時運用國家權力，幫助私人參與市場經濟的競爭和創新。最後是第三種主張在辯論中勝出，國民黨政府決定朝民營化的方向發展。遺憾的是，沒過多久，政府與黨內的既得利益者就開始反撲，藉「揚子木材案」，把改革者拉下馬，民營化的腳步也因此受挫。

　　第四章勾勒1957年台灣第二次財經大辯論。民營企業在「進口替代」政策之下活力騰飛，只因台灣的市場狹小，很快就遇到發展的瓶頸。此時，高度控制的外匯貿易體制已經窒礙難行，經濟策略必須改弦更張，改革的要求排山倒海而來。第二次財經大辯論的焦點是：要不要放鬆政府對外匯貿易的控制？保守派官員認為，應當繼續堅持政府控制，不能突然做大幅度的改變，否則會帶來通貨膨脹、外匯減少，甚至危及社會安定。以少數技術官僚和經濟學家為代表的改革派則主張，迅速將外貿體制自由化，並要求政府通過某些具體的政策，鼓勵企業走向全球化的市場經濟。

　　辯論的結果仍然是以改革派的勝利告終，帶來國民政府有史以來最大的經濟改革，不僅外匯貿易管制的閘門打開了，台灣經濟力量有如出柙的猛虎，飛快奔騰；同時，經濟政策的思維也變了，過去想的是「管制」與「安定」，現在則是想盡辦法方便外銷，促進發展。如此一來，新的經濟制度最終取代行之多年的計畫經濟。

　　第五章探討的是台灣如何在外匯貿易改革後，把改革的範圍擴大到財經以外的其他層面。正如改革的關鍵人物尹仲容所說，經濟發展僅僅在外匯貿易方面改革是不夠的，還需要觀念與習慣、經濟環境等方面的改善。唯有剔除文化習慣與社會環境上的阻礙，台灣的經濟才能順利推進。

　　與此同時，美國援助國民政府的政策發生不利於台灣的改變，有識之士開始認識到，台灣不能永遠依賴美援，必須在短時間內盡快建立獨立自主的現代財經體系，改善投資環境，增加資金來源，才能自立自強。要想建立現代財經體系，台灣就需要做更大幅度的改革，勢必涵蓋預算、金融、外匯、法律規章與行政等方面，才能使台灣經濟自立，邁向現代化。為此，中美之間進行了好幾回合的會談，促使台灣政府推出一個涵蓋經濟、文化、社會、政治方面的社會革新運動，希望形成一套適合現代經濟發展的觀念、作風和制度。

　　第六章以個案分析為主，探討那些改革推手的經歷、思想，以及彼此間的互動。這一章特別敘述兩次財經辯論中，決策者如何通過對經濟問題的認知改變，調整他們的信仰，從而在工業化和經濟現代化上達成共識。尹仲容為什麼不計個人榮辱一心改革？嚴家淦為什麼推動改革卻又功成不居？李國鼎、楊繼曾等技術官僚為什麼不辭艱困投入改革？陳誠為何在歷次財經辯論中都支持改革派？蔣介石明知涵蓋社會、文化、政治的全面改革會侵蝕國民黨對台灣的控制，為什麼還是繼續支持改革呢？這些事關改革成敗的因素，都是本章所要重點敘述的內容。

　　此外，幾位傑出的經濟學家（例如蔣碩傑、邢慕寰）也鍥而不捨地鼓勵財經官員從事改革，並且經常提供建言。還有，美國方面在這場經濟轉型過程中發揮了巨大作用。如果沒有美國的支持，台灣無論是在軍事上，還是經濟上，恐怕都難以維繫。至於美方和台灣官員的互動情況如何，台灣又為什麼能在數十個接受美援的地區中，運用美援最成功，這也是本書將要重點揭示的。

　　第七章綜合分析台灣經濟順利轉型的關鍵因素。很特別的是，國民黨領導人不像中國歷史上的政治領導那樣害怕放權，也不像自己以往那樣，擔心財富創造會威脅他們的統治，相反地，他們渴望打破窠臼、建立新的財富創造體系，不但自己接受了新觀念，而且設計了私營企業在高效市場經濟中的制度，這些新制度鼓勵台灣企業家參與國內和全球的經濟活動，使台灣順利地由計畫經濟轉型為市場經濟。

　　在以上各章的敘述中，本書作者都試著圍繞下列重要問題，提供一份答案：

　　──為什麼在人類的歷史上，只有部分國家或地區可以從計畫經濟轉型為高效的市場經濟？

　　──究竟是什麼因素推動了戰後的台灣高效市場經濟的建立？

　　──台灣為什麼能在市場經濟發展的同時，大致避免了市場經濟的負面影響（貪腐、特權、所得分配不均等）？

　　──中國大陸當如何努力才能清除市場經濟的負面影響，享受高效市場經濟的收成？