民主國家如何死亡：歷史所揭示的我們的未來

導論
第一章  宿命的聯盟
第二章  美國的守門
第三章  共和黨的怠忽
第四章  顛覆民主
第五章  民主的護欄
第六章  美國政治的不成文規則
第七章  崩解
第八章  川普的第一年：專制成績單
第九章  搶救民主

 

導論

　　我們的民主制度有危險嗎？我們作夢都想不到會問這個問題。我們共事了十五年，思考、寫作、教育學生在其他時間地點發生的民主挫敗--歐洲黑暗的一九三○年代，拉丁美洲壓抑的一九七○年代。我們花了很多年研究全球新興的極權主義形式。對我們來說，民主國家如何與為何衰亡，一向是我們職業上的執著。

　　但如今我們不知不覺轉向了我們自己的國家。近兩年來，我們在美國目睹了政客們史無前例的言行--但我們認得出這些在其他地方曾經是民主危機的前兆。我們感到恐懼，其他許多美國人也是，但我們努力自我安慰國內的情況不可能那麼糟。畢竟，雖然我們知道民主一向很脆弱，我們所在的民主總是能夠抗拒墮落。我們的憲法、自由與平等的國家信條法、歷史上活躍的中產階級、高水準財富與教育，還有龐大多元化的民間部門--這些應該能讓我們免於別處發生過的那種民主崩潰。

　　不過，我們還是擔心。現在美國政客把對手當敵人，恫嚇自由媒體，威脅拒絕接受選舉結果。他們企圖弱化我們民主的制度性緩衝，包括法院、情報單位與倫理機構。美國可能並非特例。學者們越來越擔心全世界的民主可能受到威脅--甚至在民主早已是理所當然的國家。匈牙利、土耳其與波蘭的民粹政府攻擊民主機制。極端勢力在奧地利、法國、德國、荷蘭與其他歐洲國家的選舉大有斬獲。而在美國，史上頭一遭，沒有公職經驗、看不出對憲法權利的尊重、顯然極權傾向的人選上了總統。

　　這一切是什麼意思？我們要經歷世界最古老最成功的民主國家之一的衰落與滅亡了嗎？

　　一九七三年九月十一日中午，智利聖地牙哥街頭上的緊繃肅殺累積幾個月之後，英製霍克獵人噴射機在大眾頭頂上呼嘯而過，往市中心新古典風格的總統府莫內達宮（Palacio de La Moneda）丟炸彈。隨著炸彈持續落下，莫內達宮起火。三年前當選左派大聯盟領袖的薩爾瓦多‧阿言德總統（Salvador Allende）被困在裡面。在他任期內，智利飽受社會動盪、經濟危機與政局癱瘓之苦。阿言德說過在職責完成之前他不會離開崗位--但現在關鍵時刻來了。在奧古斯托‧皮諾契特（Augusto Pinochet）將軍指揮下，智利軍隊控制了國家。那個命運之日的早晨，阿言德在國營廣播電台發出了頑抗宣言，希望他的眾多支持者會走上街頭捍衛民主。但是抵抗並未成形。保衛總統府的憲兵拋棄了他；沒人回應他的廣播。幾小時內，阿言德總統喪生。智利的民主隨之死去。

　　這是我們傾向認為的民主死法：死於軍人之手。冷戰期間，將近四分之三的民主崩潰是因為政變。阿根廷、巴西、多明尼加、迦納、希臘、瓜地馬拉、奈及利亞、巴基斯坦、祕魯、泰國、土耳其與烏拉圭的民主都是這樣敗亡。比較近期的，二○一三年軍事政變推翻了埃及總統穆罕默德‧穆爾西（Mohamed Morsi），二○一四年則是推翻了泰國總理盈拉‧欽那瓦（Yingluck Shinawatra）。在這些案例中，民主以轟轟烈烈的方式，透過軍力與脅迫崩解。

　　但打破民主還有另一個方式。比較沒那麼戲劇性但同樣具毀滅性。民主可能不死於將軍，而是民選領袖之手--推翻讓他們掌權之程序的總統或總理。這些領袖有的迅速拆解民主制度，像德國希特勒在一九三三年國會大火之後的行動。不過比較常見的是，民主以幾乎看不出來的步調逐漸腐蝕。

　　例如在委內瑞拉，烏戈‧查維茲（Hugo Ch?vez）原本是反對他所謂腐敗統治菁英的政治素人，承諾建立一個比較「真實」的民主制度，用國家的龐大石油財富改善貧民生活。查維茲高明地利用委內瑞拉民眾的憤怒，很多人感覺被現有政黨忽視或虧待了，在一九九八年選上總統。如同查維茲故鄉巴里納斯州一位婦女在選舉之夜所說，「民主被感染了。查維茲是我們手上唯一的抗生素。」

　　查維茲發動選前承諾的革命時，一切都照民主程序。一九九九年，他舉辦自由選舉選出新的制憲議會，他的黨羽贏得壓倒性多數。這讓查維茲派可以一手遮天制定新憲法。不過那是民主的憲法，為了強化正當性，在二○○○年又舉行新總統與國會選舉。查維茲跟他的黨羽又贏了。查維茲的民粹引發了激烈的反對，在二○○二年四月，他被軍方短暫地推翻。但是政變失敗，讓獲勝的查維茲得以為自己爭取到更多的民主合法性。

　　直到二○○三年查維茲才往威權主義踏出明確的第一步。隨著民間支持減弱，他拖延反對黨帶領的罷免公投--直到一年後，油價高漲拉抬他的聲勢到足以獲勝。二○○四年，政府把連署罷免公投的人列入黑名單，在最高法院安插自己人，但查維茲在二○○六年壓倒性勝選連任讓他得以維持民主表象。查維茲政權在二○○六年之後越來越高壓，關閉一家大型電視台，用可疑的罪名逮捕或放逐反對黨政客、法官和媒體人，取消總統任期限制以便查維茲無限期掌權。二○一二年罹癌垂死的查維茲又獲連任，競爭算是自由但不公平：查維茲派控制了很多媒體，利用龐大的政府機器護航。過了一年查維茲去世後，繼任者尼可拉斯‧馬杜羅（Nicol?s Maduro）贏得另一次可疑的連任，在二○一四年，他的政府囚禁了一位反對黨領袖。不過，反對黨在二○一五年國會選舉的壓倒性大勝似乎違背了批評者聲稱的委內瑞拉已不再民主。直到二○一七年新任的一黨獨大制憲議會篡奪了國會的權力，查維茲初次選上總統將近二十年後，委內瑞拉才被普遍承認為威權政體。

　　這就是現在民主的死法。明目張膽的獨裁--以法西斯、共產主義或軍事統治的形式--已在全世界大多數地方消失。軍事政變和其他暴力奪權很罕見。大多數國家定期舉辦選舉。民主制度還是會死，但是方式不同。從冷戰結束後，大多數民主崩潰不是將軍與士兵，而是民選政府本身造成的。就像委內瑞拉的查維茲，喬治亞、匈牙利、尼加拉瓜、祕魯、菲律賓、波蘭、俄羅斯、斯里蘭卡、土耳其和烏克蘭的民選領袖都推翻民主機制。現代的民主倒退始於選票箱。

　　通往崩潰的選舉之路隱晦又危險。像智利的皮諾契特那種古典政變，民主死得立即又明顯。總統府會起火。前總統被殺死、監禁或放逐。憲法被擱置或廢止。但在選舉之路上，不會發生這些事。街上沒有坦克。憲法與其他名義上的民主機制原封不動。民眾還是會投票。民選獨裁者維持民主的表象同時抽換其內容。

　　許多政府顛覆民主的手段，因為有立法機構許可或被法院接受，是「合法」的。甚至可能被包裝成深化民主的努力——讓司法更有效率、反貪腐或淨化選舉過程。報紙還是發行，但被收買或壓迫陷入自我審查。公民繼續批評政府，但經常會面臨查稅或其他法律麻煩。這會造成民意混淆。民眾不會馬上發現是怎麼回事。許多人還是相信他們活在民主制度下。二○一一年，非政府組織Latinobarómetro（拉美指標）的普查要求委內瑞拉人從一分（「完全不民主」）到十分（「完全民主」）評價自己的國家，五十一 ％答覆者給了八分或更高。

　　因為沒有政權明顯「跨過界線」成為獨裁制的單一時刻——沒有政變、宣布戒嚴或擱置憲法，不會引發社會的警覺。譴責政府亂搞的人可能被當成誇大或說謊。對許多人而言，民主的腐蝕幾乎無法察覺。

　　美國民主面對這種倒退有多脆弱呢？我們民主制度的基礎當然比委內瑞拉、土耳其或匈牙利堅強。但是夠堅強嗎？

　　回答這種問題必須從日常標題或突發新聞退一步採取更寬廣視野，從全世界與歷史上其他民主國家的經驗吸取教訓。研究其他危機中的民主國家讓我們更能了解我們自己的民主面臨的挑戰。例如，基於其他國家的歷史經驗，我們發展出了測試機制，協助在他們掌權之前找出企圖獨裁的人。我們可以從過去民主領袖向企圖專制者敞開大門的錯誤——還有反過來，其他民主國家防止極端派掌權的方式中學習。參酌比較法也顯示出世界各地的民選獨裁者會採用相當類似的策略去推翻民主機制。當這些模式清晰可見，通往崩潰的步驟就沒那麼模糊——也比較容易抵抗。知道其他民主國家公民如何成功抗拒民選獨裁者，或他們為何悲劇性失敗，對現今尋求捍衛美國民主的人非常重要。

　　我們知道即使是健康的民主國家，所有社會都偶爾會有極端派煽動者崛起。美國也見識過，包括亨利‧福特，休伊‧朗（Huey Pierce Long Jr.），約瑟夫‧麥卡錫與喬治‧華勒斯（George Wallace）。對民主的重大考驗不是這種人能否崛起，而是政治領袖，尤其各政黨，是否努力防止他們一開始得到權力——讓他們拿不到主流政黨選票，拒絕背書或加入他們，若有必要，跟對手共同支持民主的候選人。孤立受歡迎的極端派需要政治上的勇氣。但是當恐懼、投機或失算導致主流政黨把極端派帶進主流，就會危害民主。

　　企圖獨裁者一旦抓到權力，民主就面臨第二個重大考驗：獨裁領袖會顛覆民主機制或是受其約束？光靠機制本身不足以約束民選獨裁者。憲法必須捍衛——靠各政黨與公民組織，還有各種民主規範。少了強力的規範，憲法的制衡原則就無法充當我們想像中的民主堡壘。機制會變成政治武器，被控制者用來強力對付無力者。民選獨裁者就是這樣顛覆民主——在法院與其他中性機構安插人馬或「武器化」，收買媒體與民間部門（或壓迫他們閉嘴），改寫政治規則讓賽局不利於他們的對手。選舉專制路線的悲劇性諷刺在於，民主的刺客使用的正是民主機制——逐漸、巧妙，甚至合法地——來殺死民主。

　　美國在二○一六年十一月沒有通過第一次考驗，我們選出了對民主規範忠誠度可疑的總統。唐納‧川普意外勝利的理由不僅是民眾（對當時政治）的不滿，還有共和黨未能讓極端派煽動者受抑制而竟然獲得提名。

　　現在的威脅有多嚴重？許多觀察家對憲法有信心，那正是設計來阻撓與約束川普這種煽動者用的。我們用來制衡的麥迪遜體制撐過了兩百多年。撐過了內戰、大蕭條、冷戰時期與水門案。那麼當然也能撐過川普政權。

　　我們可沒這麼篤定。歷史上，我們的制衡體制運作得相當好——但是不盡然因為開國先賢設計的憲法體制。憲法有不成文民主規範予以強化的國家，民主運作得最好——也能活得更久。兩個基本規範用我們已經視為理所當然的方式保護了美國式制衡：互相容忍，就是了解競爭的各政黨互相接納為正當的對手，還有自制，就是政治人物行使制度性權力應該自我克制的觀念。這兩個規範在大半個二十世紀鞏固了美國民主。兩大黨領袖互相接納其正當性，抗拒使用暫時掌握的機構權力把黨派優勢極大化的誘惑。容忍與自制的規範扮演了美國民主的軟性護欄，幫助避免在世界各地摧毀民主的那種黨派惡鬥，包括一九三○年代的歐洲與一九六○到七○年代的南美洲。

　　但是現在，美國民主的護欄正在弱化。我們民主規範的腐蝕始於八○到九○年代，在千禧年代加速。到了歐巴馬當上總統時，許多共和黨員特別質疑民主黨對手的正當性，拋棄自制改採不擇手段求勝的策略。唐納‧川普或許加快了這個過程，但不是起因。美國民主面臨的挑戰更深刻。我們民主規範的弱化根源在黨派兩極化——延伸超越了政策差異，成為關於種族與文化的存在衝突。美國達成種族平等的努力，在社會變得日益分歧的時候，助長了隱晦的反動，也加強了兩極化。如果研究歷史上的崩潰有什麼明確教訓，那就是極端兩極化可能害死民主。

　　所以，有充分理由該警惕。美國人在二○一六年不只選出了一個煽動者，還是在以往保護我們民主的規範已經開始失控的時候。但如果其他國家的經驗教我們極端兩極化可能害死民主，它也教了我們崩潰既非無可避免亦非不可逆轉。本書從其他民主國家的危機吸取教訓，建議了公民們捍衛民主時應該與不應該採取的一些策略。

　　許多美國人可想而知對國內發生的事態感到恐懼。但是保護我們的民主需要的不僅是恐懼或憤怒。我們必須謙卑與勇敢。我們必須向外國學習看出警訊，也要分辨假警報。我們必須明察毀掉其他民主國家的宿命錯誤。我們也必須了解過去的公民如何奮起迎向重大民主危機，克服他們自己根深柢固的分歧以避免崩潰。歷史不會自我重複，但是會有押韻。歷史的應許與本書的期望，就是我們能及時找到這些韻腳。