救災體系

 

　　救災體系專書終於要出版，本書係經科技部委託TSSCI期刊編委會審查通過之專書。本書能夠出版除了難掩興奮，對於救災體系的內涵也更加了解。修改過程因試圖回答一位審查委員意見，才知道（天然）災難和災害的概念竟是那麼接近（雖然研究救災體系二十年、環境污染與生態十年），發現災害有時也是災難。甚至可能因為故意或輕忽，包括貪瀆（廉政）問題的發生，讓災難更為嚴重或惡化。夢想要寫這本書已經很久，從決定動筆寫書到完稿出版，歷時約一年半；過程雖有小辛苦，但寫作過程的重要發現、成長與喜悅，遠超過這些辛苦。由於每年國內外多會發生大小規模的災害或災難，而如何降低這些災難對社會的衝擊，是本書最重要的目的。作者投入救災體系研究，始於1999年921大地震的發生，因為故鄉位於重災區的南投縣，興起如何將救災和專長領域結合的想法，不意二十年就這樣過了。

 

　　2018年深感應儘快將過去救災體系的研究成果進行整理，因此加快腳步整理與撰寫；令人驚嘆的是，本書撰寫過程有許多難得的機緣與巧合。例如寫作過程發生許多國際與國內的災難（包括在日本講學研究的奇遇），成為本書重要的案例內容或寫作素材。也因寫作過程與初稿完成後，參加許多分享會議（包括上課）；以及接觸有防救災經驗的朋友、政府官員、非營利組織成員，因此持續增加專書內容。作者並未特別安排或計算出版日期，但初稿完成時，適逢921大地震於2019年滿二十週年；莫拉克風災則屆滿十週年，讓本書出版更具有特殊意義。2020年爆發Coronavirus 2019（簡稱COVID-19，爆發初期稱為武漢肺炎，現又稱新冠肺炎），全球疫情傳播迅速，成為人類災難，因此也適用本書理論與解釋。閱讀本書可以從第一章開始閱讀，也可以從第二章開始閱讀，因為第二章是本書的理論基礎概念，等於是貫穿整本書內容的章節。讀者也可以依興趣或需求，閱讀個別專章；就像組織分工般，各章有其專業或專屬性，但各章間也有相關性。

 

　　因此建議讀者在閱讀本書各章內容時，可以對照圖2-3與圖2-3-1，以增加對本書內容的理解；或者，每一個災難個案，都可以圖2-3或圖2-3-1解釋。例如，資訊、動員與組織間合作三個自變項，是相互影響（關連）與存在。也因這三個自變項的意義或內涵相當多元，這同時加深圖2-3的可塑性、複雜性與應用性。災難議題具有公共性，所以需要由政府主導或推動，但可能因諸多因素導致政府失靈。因此個人、家庭、公司或任何組織，也都不能忽略其面對災害的脆弱性（vulnerability），因此也必須同時思考強化災害防救的韌性（resilience）；所以也可以主動規劃、設計與參與防救災議題。雖因諸多因素導致本書出版日期延後，但不減作者對此議題的熱情，審查與修正過程增添不少內容。

 

　　本書的出版亦深具重要性，同時提醒或敦促政府、非營利組與社區，應有危機意識，採取積極主動作為，以隨時因應可預期與不可預期的災難。應該說，我們可以預期災難會降臨，只是不容易預測何時、何地會發生多大規模的災難。921大地震與莫拉克風災，是臺灣的重大事件，是應該作永久的紀錄。因此，作者在921大地震屆滿十週年時，承辦並借用921地震教育園區（博物館）的會議室舉辦研討會。會中邀請黃榮村前執行長、陳錦煌前執行長，以及當時擔任縣長的彭百顯先生、廖永來先生，以及木屐寮的李振儀先生和諸多學術先進，進行相關議題討論。本書寫作的初衷或理念，和前行政院921震災災後重建推動委員會執行長，也曾擔任教育部長的黃榮村博士相同；不希望救災體系重複發生錯誤，或應盡可能將重大災難發生的過程，作完整的紀錄。

 

　　可能因為使命感的關係，黃前執行長分別在921大地震十週年與二十週年，分別寫下《臺灣九二一大地震的集體記憶》（黃榮村，2009）、《921震後20年紀事：以及核電爭議與全球氣候變遷》（黃榮村，2019），以及共同出版《921地動綻開的花蕊》一書（建築改革社，2019）。前三本著作，主要希望為921大地震留下歷史紀錄，特別是正面的案例或故事；因此特別感謝黃前執行長為本書寫序。不同之處在於，本書則比較從批判的角度進行論述，並同時列舉正面與實務面的案例說明。但最終目的都希望我國救災體系能夠精進，並往正面純熟的方向發展；不論正面或負面皆可以本書救災成效作詮釋。1994年至2006年間，作者服務於中央警察大學行政管理系，主要從事組織管理相關教學與研究工作，期間同時指導多篇碩專班碩士論文。

 

　　2004年與2006年初，作者曾兩度前往日本京都大學進行救災體系研究，同時發現作者當時所作的訪談紀錄檔案，可納入本書內容。主要因為訪談資料，記錄了日本內閣府與地方政府因應災害的模式，有助讀者了解日本救災體系。2006年轉往國立成功大學政治系任教，仍持續防救災研究，並擴及環境污染（開發）與保育議題；同時發現，環境與防救災息息相關，因為山林或環境不當的開發或破壞，導致災難的發生。由於成功大學係綜合型大學，也因此開拓了跨領域的學術視野。2011年3月11日日本發生311大地震，地震發生時作者碰巧在成田機場轉機，前往美國參加美國公共行政年會，親身感受到大地震的威力驚人，同時在成田機場渡過難忘的一夜。2013年前往美國加州柏克萊大學進行研究，主題包括環境生態與核能安全；投入核安研究原因也在接續日本311核電廠事故，對臺灣核電（安全）發展造成衝擊。

 

　　也因為該議題的切入，加上過去在美國求學，以及其他的研究經驗，對美國救災（核安）體系也有一些了解。本書彙整過去二十年有關災害防救研究的經驗與內容，包括指導十七篇碩博士論文和許多災難個案的評析與建議，以及科技部、教育部、國發會（原研考會）、原能會、人事行政總處、臺南市政府、台電公司等政府與機關的委託研究。科技部的委託計畫包括，天然災害行政管理系統研究，救災組織體系之研究─以南投縣政府為主體，流水號：88AFE0700076。臺灣與美國地方政府救災組織體系之比較研究─以南投縣與加州洛杉磯縣比較，NSC 90-2414-H-015-002。核能公共參與與溝通機制之研究（以核三廠為例）─核能安全體系之研究，NSC98-3114-P-006-001。核能公共參與與溝通機制之研究（以核三廠為例），NSC 100-3113-P-006-009。救災醫療體系之研究─以雲嘉南為例，救災醫療體系組織分工與整合，NSC 101-2420-H-006-009-MY2。

 

　　還有能源國家型科技計畫：核能公共參與與溝通機制之研究（以核三廠為例），NSC101-3113-P-006-021。核能電廠緊急應變計畫區核安社區風險治理之研究，MOST 107-NU-E-006-002-NU。核三廠鄰近社區核安溝通之研究，MOST 108-NU-E-006-001-NU等。至於誰該看這本書？作者認為從事防救災工作的政府官員（隨著災難規模愈來愈大，包括幕僚與非消防機關都需參與）、非營利組織（包括宗教團體或以救災為任務的非營利組織）、營利組織（因為許多基金會或非營利組織受營利組織所掌控）、（防災）社區；或對救災有責任、承諾與興趣者，都可以參考這本書。閱讀本書有助了解救災體系各組織的定位與功能，亦期有助救災體系功能進一步發揮。而且，本書各章節觸及不同屬性或功能的組織，宜作整體性閱讀。也因為救災是公共事務或議題（眾人之事），政治人物、民意代表甚至全民都有監督之責；所以政治人物也應該閱讀（特別是政治人物掌握防救災資源）。

 

　　雖然本書各章具獨立性，卻也高度相關，因此這又回到本書「救災體系」的意涵，即在以網絡或組織體系的概念作連結。作者感受深刻的是，在第八章救災體系下社區撰寫過程，發現木屐寮社區應該是全國自主防災社區的典範；因為該社區防救災團隊於2002年由作者輔導成立後，仍持續運作（作者在本書完稿前親自詢問南投縣消防局與社區領域），成為地方政府與社會的重要防救災團隊。社區意見領袖進一步向政府陳情與溝通，將原本的災區變成「親水公園」。更特殊的是，第九章救災體系下非營利組織運作，是作者第一次針對非營利組織作深入的專題論述，寫完後也特別有感觸；感受到非營利組織資源或力量之龐大，是救災體系（含政府）不可或缺的重要（夥伴）組織；甚至認為政府應該和非營利組織進一步建立（契約）合作關係（例如美國聯邦政府和美國紅十字會，就存在契約關係；但也僅和紅十字會有契約關係）。

 

　　對救災或組織研究有興趣的學術研究人員，也可以閱讀本書。因為本書主要的理論主軸是組織，只是比較多篇幅係以災難為例進行分析。也提供其他領域學術人員參考，因為組織運作最細的分工，可以是科技或科學研究；甚至也可以和人文、哲學、歷史作連結。特別若以實際災害例進行研究，諸多領域與理論都有很多論述空間。再者，如果大規模災害來臨，會跟每個單位、每個人都有關係，本書提供的案例分析，剛好可以提供具防救災意識的民眾參考。也因為災害無國界，因此本書也嘗試分析其他國家的災難與防救災案例，並作比較分析；以強化防救災理論與實作的可行性。本書亦嘗試透過比較研究，主要也希望災害防救能有跨國或相互學習的作用。雖然，本書以「救災體系」為名，比較是學術導向，不過書中內容有很多實例介紹，所以也有高度實用性。

 

　　本書雖有理論介紹，但仍力求能讓非學術領域的讀者能夠理解。這是作者學術生涯出版的第三本專書，第一本主要針對「警察組織」進行論述與分析；第二本為「組織行為」，係以教科書方式呈現。本書雖以救災體系進行寫作，主要還是期待救災體系能發揮更強或更大的功能。而理論或學術領域主軸與內涵難脫組織（或組織管理）研究；和前面兩本書不同處在於，本書主要偏總體（macro）而非個體（micro）；這難免也是一種偏頗。不過，關於救災人員的價值觀、態度與行為，仍有零星論述；也許未來如果有機緣，可能針對個體的部分，再深入研究。因為每個災民、每個救災人員，都是重要的個體，都有其個別差異的深刻體會與感受（當然也可能存在相同的體驗）。因此，每個災難個案，都提供了深入研究與學習的素材。

 

　　作者更同時觀察到，當沒有災難發生時，政治討論通常占據大幅媒體版面；但災難來臨時，災難相關新聞自動擠掉政治新聞；只是，有時災難政治學也經常在救災過程留下重要痕跡。本書的完成，必須感謝科技部、原子能委員會、國家發展委員會、人事行政總處與其他相關政府組織與機關的支持與經費補助，得以對防救災理論與實務有深一層的認識或論述；也因為作者過去針對不同案例研究的累積，得以發展或歸納成災害防救通則，並進一步形成理論。本書內容如同作者對救災體系的分析，認為救災體系有精進空間。當然，本書亦有精進空間，特別對於許多實務運作的批判論述，難免存在主觀或偏頗，但希望透過這些相關論述，對於我國救災體系運作有實質助益。至於本書的完成，除感謝這些機關的經費補助，還要感謝成功大學、社會科學院、政治系同仁，以及研究專員林立琁、五南書局劉靜芬副總編輯與林佳瑩編輯等提供的行政與校對協助。

 

　　由於作者亦參與成大跨領域之「防災科學概論」、「公共衛生危機準備與災難應變」兩門課程，也有一些學習。同時感謝所有接受訪問的官員、非營利組織與民眾。沒有他們的支持與協助，本書難以完成。當然，最期待的還是希望本書的完成，讓救災體系運作更為順暢，讓更多人的生命財產獲得保障。基此，作者由衷感謝針對本書內容所提供的任何指正或修正意見。感謝日本京都大學足立幸男教授，以及關西學院大學長峰純一教授，讓我有機會兩度在日本客座，有機會深入了解日本救災體系。因為在日本客座期間，在前述兩位日本教授安排下，分別前往京都總合環境政策研究所（Research Institute of Humanity and Nature）以及關西學院大學災害復興制度研究所，分別進行日本救災體系之研究：以2019年颱風19號為例，以及臺灣重建政策之研究（主要以921大地震與莫拉克災後重建為例）。

 

　　因為前述兩場演講，讓我更深入了解臺灣與日本救災體系與重建政策的差異，同時了解到日本社會（社區）保守的防災文化，部分內容亦出現在本書內容中。同時感謝日本關西學院大學政策總合學院，於2019年9月至2020年1月，提供講學研究機會；也因此能有更充分的時間修改審查委員提供的寶貴意見（在圖書館找尋更多相關書籍文獻，查閱所有災難管理相關書籍；逐一翻閱整理後，增加逾50筆近十年之中英文書目）。同時發現兩本值得參考的防救災重要著作，Watanabe (2005) Lessions from the Great Hanshin Earthquake（阪神大地震的學習經驗）與Brannigan (2015) Japan’s March 2011 Disaster and Moral Grit（2011年東日本大地震的道德勇氣）；特別是後者，係該書作者參與「志工」觀察學習的經驗，有很多感人的故事，因此感受到，透過故事的描述，會讓人感動。

 

　　作者同時發現，所找到的災難管理專書，多數和「社區」有關，更加深本書第八章救災體系下社區議題的重要性。也因客座期間日本發生19號颱風，得以從日本新聞媒體報導中，獲得日本救災體系運作的情形，並納入本書內容。對於本書的完成，作者一則以喜、一則以憂。喜的是，終於完成救災體系專書的夢想與期待。把過去二十年在防救災議題教學、研究與社會服務的成果，作系統性的整理；對於自己的學術工作有所交代。憂的是，感覺本書仍有很多不足之處，以及很多書本或研究報告，仍需詳細閱讀並作補充。因此，內心覺得應該再繼續閱讀研究與分析，以補強這些不足；惟因為時間壓力，仍不得不劃定界線或範圍。無論如何，還是期待本書的出版，能有拋磚引玉的效果，或能獲學術與實務先進的回饋，作為本書未來精進的元素或元氣。

 

　　不過，最重要的目的還是希望能促進救災體系成效的改善或進步。作者同時期待，未來能在救災體系跨國合作盡力，不論在學術或實務上，都值得努力。作者必須由衷感謝科技部人文社會研究中心補助期刊審查的機制，以及負責TSSCI學報審查的東吳政治學報編輯委員會協助。而要特別感謝的是，三位匿名審查委員細心閱讀，並提供寶貴的建議與修正意見，讓本書內容更為完備，或可將錯誤或誤解降到最低。綜言之，作者在撰稿與修正書稿過程花了很多時間，希望力求完美，但仍難免仍有疏漏，尚祈先進不吝指正。撰稿之初預估能寫10萬字就不容易了，但完成初稿時約16萬餘字，覺得已經「江郎才盡」。因此感謝審查意見，因為作者為能確實反映審查意見，修正後的書稿逾18萬字，後來發現還有許多要點可以納入，因此最後以約22萬字定稿。當然，本書若存在任何謬誤，作者仍須負擔完全責任。最後，也要感謝內人岷秀的支持，謹以此書獻給我的家人，包括我岳父母、內人、小孩、兄姐，以及我往生的父母。

 

楊永年 

謹識於國立成功大學