超額徵收：都市計畫？或炒作土地、侵害人權？揭開區段徵收的真相

導讀 廢除區段徵收制度／徐世榮（國立政治大學地政學系教授）
編者的話
前言
第一章 超額徵收理論
第二章 超額徵收與殘餘地的問題
第三章 以超額徵收保護公共建設
第四章 以超額徵收獲得增值利益或賺錢
第五章 超額徵收的財政利得與風險
第六章 超額徵收的行政管理
第七章 超額徵收的合憲性
參考書目

 

導讀

廢除區段徵收制度（節錄）
徐世榮（國立政治大學地政學系教授）

　　從苗栗大埔事件以來，被徵收人往往質疑政府在徵收土地後，卻將他們原來所擁有的土地標售給建商財團，土地徵收已經質變為「私徵收」，政府變成是幫土地開發炒作者圈地的工具。他們強烈批評政府這樣的舉動，認為區段徵收完全牴觸了土地徵收所需遵守的必備要件，並主張區段徵收違背了憲法財產權、生存權及工作權應予保障的規定。他們所組成的自救會，所要求的大抵是基本人權的保障，而不是金錢補償或發還抵價地的比率多寡。但是，他們的抗爭舉動卻往往會被當權者抹黑為企圖增加金錢補償數額、自私自利的私利行為，刻意抹黑他們為釘子戶，罔顧整體大眾的利益。土地被徵收人經此再三汙衊，往往有苦難言，內心有極大的折磨。

　　但是，這樣的惡劣及偏頗的情勢如今或許有機會隨著羅伯．庫斯曼教授（Robert Eugene Cushman）所著《超額徵收》一書中文翻譯版的發行而有所改觀。庫斯曼教授以十九世紀及二十世紀初的美國為例，將土地徵收分為二大類：強制徵收（eminent domain）及超額徵收（excess condemnation），而後者又可以再分為三個類別，分別為：殘餘地徵收（或稱附帶徵收、一併徵收）、為了保護某項公共建設而在其周圍所實施的有限度擴張徵收（台灣的法律制度似無此徵收）、及為了賺錢財政目的所實施的獲利徵收（即國內的區段徵收）。庫斯曼教授為了寫這本書，當時還特地從美國遠至歐洲蒐集資料及進行移地研究，包含了前述李鴻毅教授所稱法國、比利時、英國三個國家的實務經驗，並在第一次世界大戰時才從德國返回美國；此外，本書也包括了美國各州當時所實施的眾多案例及法院的判決，內容可說是非常的豐富及有價值。這本書雖發表於1917年，但是它的重要意義在於幫我們尋得了區段徵收的根源，亦即幫我們找到了區段徵收的身分密碼，即使在一百年之後閱讀，對我們來說卻完全不陌生。再者，雖然本書聚焦於超額徵收，但是它也會討論土地徵收的一般原則及其合憲性，因此，凡是對於土地徵收感興趣的朋友，它都是非常重要的。

　　《超額徵收》內容簡介

　　本書從不同的面向探索區段徵收，共分成七章，每一章都非常精彩，很值得仔細閱讀，讀者將發現其所探討的主題與我們現在因區段徵收而面臨的問題，竟然有那麼高度的相似性。

　　第一章為「超額徵收理論」，為超額進行定義及分類，作者將超額徵收定義為：「可以被視為國家或城市所採取的一種政策手段，為了興建公共建設（public improvement），基於徵收權的施行，取得超過公共建設實際所需的土地，其後將過剩的土地出售或租賃。」為何歐洲及美國要採取超額徵收？其理由大概有三：第一、為了要解決殘餘地問題，這是因為公共建設後往往會產生許多零星的殘餘地，無法有效使用，因此政府一併將其徵收，未來將其出售給毗鄰的所有權人，在經過重劃之後，可以促進整區的土地使用。第二、為了要保護公共建設的美觀及效能，避免鄰近公共建設附近的土地使用危害了該公共建設，因此將其附近一定距離內的土地一起徵收，之後再設定相關土地使用限制，將其出售或進行租賃。第三、則純粹只是為了賺錢，這是因為公共建設需要花費一大筆的金額，若以一條高速公路為例，政府不僅徵收公路本身所需的土地，還連帶地把道路兩旁的土地都徵收了，等公路興建完畢，其兩旁地價也上漲了，這時再將徵收來的過剩土地出售，企圖由此填補公共建設的費用，甚至賺取大筆的利潤。這三大類分別可將其稱為殘餘地徵收、有限度的擴張徵收，以及區段徵收。

　　第二章為「超額徵收與殘餘地問題」。若以興建公路為例，恐會產生許多的殘餘地，這會產生四種對於公益或私利的危害：第一、它們因公共建設而產生，很可能會抵銷該公共建設原本的功能，甚至阻礙周邊街區的發展。第二、城市會面臨必然的財政損失，因為這些殘餘地恐會影響周邊區域的整體發展，而導致整個區域不再具有吸引力，城市因此損失了大筆稅收。第三、不僅殘餘地擁有者會有很大的損失，其毗鄰地所有權人恐怕也會很慘，他的土地因為與公共建設之間隔著一塊或數塊殘餘地，致使其並未因為公共建設而產生預期的增值，甚至還會帶來損失。第四、這些殘餘地的形狀可能都太難看，因而產生了許多危害。

　　如何解決棘手的殘餘地問題？第一、可透過所有權人自主的重劃來予以解決，但若所有權人不願意配合，這就行不通了。第二、與前述方法相去不遠，在政府協助下進行重劃，其缺點仍然是所有權人未必會同意。第三、公權力介入，強制重劃殘餘地，此處則介紹德國著名的《阿迪克斯法》，這或可讓我們理解為何德國以土地重劃而聲名遠播。第四、若有殘餘地要出售，政府可以考慮購買。第五、若殘餘地要出售，政府必須責無旁貸地予以購買，不過這個方案圖利及保障的對象可能是所有權人，而不是社會大眾。由於以上方法皆有其缺陷，以致於超額徵收因此被看好，認為它或許能夠妥善解決複雜的殘餘地問題。

　　第三章為「以超額徵收保護公共建設」。這多半是因為美學上的保護，但並不侷限於此，因為一個美麗的公園也會與公共衛生及休閒遊憩脫離不了關係，超額徵收的運作可能會與採光、空氣品質、便利性及一般實用性有關。這涉及城市可以額外多徵收一些土地以備未來的需要，未來若不需要，則可將其出售。但對於許多市民而言，這似乎是賦予了城市隨意進行徵收的權力，是極為不當的作法；此外，這恐怕也會帶來嚴重的行政弊端，有學者因此主張用警察權（police power）來限制土地的使用，但這樣的作法恐也有其限制。因此，又有人主張徵收地役權（easements），但是對其最主要的批評則是可能無法發揮原先預期的效果，繼而有人主張施行超額徵收。然而，對此還是有許多不同的意見：第一、這恐會為城市帶來嚴重的財務風險；第二、它會對私人財產權過分干預，進而侵犯了私人財產權。

　　第四章為「以超額徵收獲得增值利益或賺錢」。這個政策的支持者主張超額徵收是安全又有效支付公共建設費用的方法，甚至可因此創造可觀的盈餘。然而，超額徵收並非是唯一賺錢的手段，政府至少有兩個其他的方法可以獲利，一為特別受益費（special assessments），另一則為增值稅（increment taxes），這兩個方法對私人財產權的干預比超額徵收和緩許多。

　　但是，特別受益費有回收總額的限制，僅能回收城市針對興辦公共建設的支出成本，它也受拘束於所實施的範圍是限定於公共建設周邊的地產，至於空間距離該多遠，往往引發爭議。而增值稅的不同之處，在於它並非針對公共建設的興建成本，而是對於該建設所造成的地產增值來課取，因此不受限於興辦公共建設的支出成本，惟美國在當時並沒有任何一州徵收增值稅，其主要是運用於歐洲，如英國、德國。其問題是應該課取多少的增值？應該保留多少比例的增值予所有權人？這些都是很難纏的問題。

　　因此，就考量到使用超額徵收而不是增值稅來擷取增值的利益，但縱然如此，在當時的美國也僅出現非常零星的個案，而且也只是運用它來取得殘餘地，而不是將其當成是融資公共建設的手段。對台灣而言，這一點非常的重要，因為台灣實施區段徵收的經驗太過於浮濫。雖然俄亥俄州克里夫蘭市及麻州波士頓市曾經提出超額徵收的方案，惟後來皆沒有真正實施，這是因為它伴隨著高度的財務風險。至於加拿大就曾經有過成功的個案，而許多歐洲城市也有實施超額徵收的經驗。如法國巴黎曾在1852年通過法令授權以超額徵收來處理剩餘土地，但最後結果顯示它似乎是失敗了，最高行政法後來也嚴格限制了超額徵收的數量，這使得法國後來也少有以超額徵收來賺錢的例子了。

　　比利時則不同，雖然當時超額徵收已成為推動公共建設時長期落實的政策，但是布魯塞爾卻曾因為超額徵收而造成嚴重的城市災難，市政府差一點就破產了，因此後來也將其放棄了。至於英國，雖然也實施過，但其成效卻也是非常的可議，並不算成功，因為「原本想要取得增值利益的建設案，最後卻淪為揮霍成本的開發」。再加上，不論是倫敦郡議會或是曼徹斯特，往往都很難賣出這些徵收來的土地，政府必須不斷地進行公開拍賣來釋出這些超額徵收的土地，但依舊乏人問津，這種情況與現在台灣許多直轄市及縣市無法拍賣掉區段徵收後的配餘地非常的類似（如新北市八里台北港、苗栗及彰化高鐵特定區等）。

　　第五章為「超額徵收的財政利得與風險」。那些宣稱市政府會因為超額徵收而獲利的論述，是建立在三個假設：第一、市政府以近似實價的合理價格徵收過剩的土地，第二、興辦公共建設必然會增加所徵收之過剩土地的價值，第三、市政府會比照增值後的價格來轉賣或租賃該土地。這三點非常的重要，因為任何公共建設事業計畫若不能符合上述的假設，就很有可能讓市政府嚴重虧損，而不是賺錢。然而，若以英國為例，土地徵收的補償金額是由審議團決定，依慣例審議團除了會決定高額的補償金，還會把事業計畫的增值利益交付給所有權人，另外還要再外加10％的金額，這使得這個補償價格遠高於市場公平的交易價格。換言之，在英國及法國除了要補償土地的市場價格，另外還需支付一筆商業利益或信譽受損的補償金，而其金額往往是非常高昂。

　　再者，剩餘土地的預期升值或許根本不會發生，或者要花很久的時間才會實現，在市政府獲得增值利益之前，利息費用和稅的損失很可能就早已把任何可能的淨收益都吃掉了。而官方加諸於剩餘土地的未來使用限制，也很容易在出售土地時減損其市場價格。此外，管理不善或無效率的行政運作體系也會嚴重危及超額徵收的財務效果，而形成極高的財務風險。因此，本章的最後結論第一點即指出，超額徵收計畫的虧損風險實在太高了，因此無法合理化採取此法作為財務手段的必要性。

　　第六章為「超額徵收的行政管理」。這一章是在討論如何把超額徵收的一般原則轉化成為實際運作的法規制度，即市政府在實施這個政策時，權力應體現在哪些方面？制度該如何設計？該受到什麼約束？又該如何執行這個制度？這些問題都非常重要，但至今仍然莫衷一是，沒有任何一州或國家提出的憲法修正案或法令是與另一州或別的國家完全相同的。縱然如此，美國各州卻都反對立法機構在無憲法的明確授權下，強制將此政策納入於法規，這主要是因為超額徵收是政府其中一個最專制的權力──也就是強制徵收權──提供了寬鬆的解釋機會，個人財產權因此深受影響。這一點也很值得我們重視，因為台灣現今所施行的區段徵收並沒有憲法的授權。

　　庫斯曼教授在這一章蒐集了非常重要的資訊，以製作表格的方式清楚的告訴我們美國哪些州已有「超額徵收的憲法修正案」，哪些州則是有「超額徵收的法令規定」，以及其各自的主要內容為何，這些都非常有參考價值。最後庫斯曼教授做了重要的總結：如果要實施超額徵收，那麼他主張憲法裡就應該要有賦予超額徵收權力的條文，而他認為該條文應該具備七個重點，這非常重要，很值得參考。最後，各州若要依據憲法來訂定一般的法規，並將超額徵收權授予州的地方行政機關，那麼其必要條文應該包含哪些重點，庫斯曼教授也清楚列出簡要大綱。

　　第七章為「超額徵收的合憲性」。超額徵收在美國所遇到最為棘手的問題，就是其合憲性一直受到嚴厲的質疑，其是否合憲的課題必須優先解決。這一章觸及了強制徵收（eminent domain）的重要規範，如聯邦憲法修正案第5條及14條，其中非常關鍵的涉及了「公共使用」（public use）的解釋。庫斯曼教授指出法院一直不願聲明「公共使用」一詞的一般定義，也因此賦予這個名詞的彈性，得以擴充為其他的解釋內容。其大概有兩類解釋：第一類是將「公共使用」解釋為「為公眾使用」，這個解釋相當清晰且合情合理；第二類解釋則是將「公共使用」擴張解釋為「公共利益或對大眾有利」，這是一個比較自由派的觀點，但其普遍接受度不高，可能也無法代表官方的觀點。

　　由於超額徵收涉及從某人身上剝奪其所擁有的土地，轉而供其他私人使用，這不但與「為公眾使用」相違背，也涉及違背了「基本法」（the law of the land），即自由人（freeman）原則上不應被剝奪其所有權、自由及基本人權，或受到禁止、驅逐，或以任何方式傷害、剝奪個人生命、自由和財產。即使只是徵收殘餘地，1834年紐約州最高法院也予以否決。之後，麻州也碰到類似的個案，麻州最高法院也有相同否決的判決，其主張為「宗地（lot）的殘餘數量不該破壞原則」，而這個原則即徵收必須為公共使用。這兩個案例所建立的法理非常重要，在美國絕大部分的州法院都是同意的。麻州議會曾經想突破這個限制，但徒勞無功：即使是殘餘地的徵收，也必須具備公共便利性及必要性，否則就是違憲，因為其本質上還是屬於私人，而非公共目的。後來馬里蘭州及賓州都有其他類似的判決，對於允許政府依規定強制徵收市民的土地，但後來卻將該產權轉移給另一個人，法院都針對這一點提出嚴厲的譴責。此外，庫斯曼教授甚至在結論時特別強調，如果只是為了賺錢的財務目的而進行徵收，這絕非屬於徵收的公共目的，這樣的徵收不僅違背了法律公平保護原則，也牴觸了法律的正當行政程序。這樣的結論非常值得台灣參考，而這大抵就是為什麼西方民主國家在二十世紀初期就都逐漸不再使用區段徵收的主因了。這樣的結論非常值得重視！

　　一部憲法、兩個世界

　　我國的區段徵收源自於歐美曾經實施過的超額徵收，它是屬於超額徵收中的第三類，而其源頭可能是為了解決殘餘地的問題，後來將其擴張而出現了變異。以美國為例，「殘餘地徵收」（或一併徵收、附帶徵收）及「區段徵收」二者都是屬於「超額徵收」，在一百年前的美國，大面積的區段徵收是嚴格禁止的，這已經是各州的共識，沒有爭議，因為這嚴重侵害了私人財產權，與各州的憲法規定都相違背。因此，其爭論的焦點反而是在於可否進行小面積的殘餘地徵收，然而，即使是零星小面積的殘餘地，原則上都還是嚴格禁止的。反觀我國，我們對於殘餘地徵收（《土地徵收條例》第8條）原則上也是採取禁止的立場，唯有在土地所有權人申請的情況下，政府才考量是否要予以一併徵收，由此看來，我們也是非常嚴謹的，因為就連小面積的零星殘餘地，我們都是禁止的。若按照這個邏輯，相對而言，那麼徵收面積非常大的區段徵收不是更要嚴格禁止嗎？

　　然而，非常矛盾的是，我們對於面積非常大的區段徵收卻是大開方便之門，從《平均地權條例》第53條及《土地徵收條例》第4條的規定看來，幾乎是無所不包，此外還有十幾個法條可以啟動區段徵收，這幾乎讓台灣的每一塊土地都適用於區段徵收，只要掌權者強勢啟動，那麼每一個土地所有權人其實都逃離不了區段徵收的魔掌，這非常的恐怖。試問，我國土地徵收這樣的立法會否讓你深感精神錯亂？我們竟然是「抓小放大」，在邏輯上否很奇怪、很錯亂？為何一個連零星殘餘地徵收都嚴格禁止的國家，反而會允許大面積的區段徵收呢？這非常不合理！這也表示我國土地徵收的法制相當的紊亂，毫無財產權與基本人權保障的觀念。

　　再者，有人欲以區段徵收屬土地開發來予以區隔及扭曲誤導，區段徵收雖與一般徵收有異，但本質上仍屬於土地徵收之一，依舊是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪，必須符合《憲法》及相關大法官解釋文規定，而這也就是超額徵收最為關鍵之處：即區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件，如增進公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償等，而且政府絕對不應該在缺乏憲法授權的情況下，隨意的剝奪私人財產權，在之後又將其轉售給其他私人，根據本書的敘述，這在美國是嚴格禁止的，會受到嚴厲譴責。非常遺憾的，到了二十一世紀，我國竟然還在大肆實施主要建構於十九世紀、至今大抵皆已經被拋棄的區段徵收制度。

　　為了擴大實施區段徵收，行政院還特別於1990年訂頒行政命令，規定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，這使得區段徵收大肆運用於農業用地。為什麼這麼做？政府除了要賺取農地轉用為建地的地價價差之外，還專門欺負那些守護農地的老農，因為他們缺乏相關法律知識及政治力，這使得我國區段徵收大抵都施行於農業用地之上。由此也讓我們得到一個非常惡劣的印象，即我國區段徵收是專門掠奪社會弱勢的土地及家園，並把這些土地轉手給財團建商及地方派系，即政府用公權力來幫他們取得及整合土地，讓他們大賺其錢。不客氣的問，這與海峽對岸的中國所實施的「批地」有何差別？並沒有，這不禁讓人懷疑，我國真的有實施憲法嗎？我們真的是一個保障財產權、生存權、人格權及人民尊嚴的國家嗎？