印太競逐：美中衝突的前線，全球戰略競爭新熱點

推薦序　印太區域已進入高度不穩定狀態／劉仕傑
推薦序　尋找印太戰略知識建構的歷史脈絡／賴怡忠

繁體中文版前言

第一章　名稱、地圖和各國

過去

第二章　被遺忘的亞洲歷史
第三章　國家漂流史：尋找地區家園
第四章　印太崛起

現在

第五章　賽局與巨人
第六章　眾多主要參與者
第七章　保護濱海地區
第八章　遙遠戰線

未來

第九章　猜疑之航

致謝
注釋
 

推薦序　印太區域已進入高度不穩定狀態
劉仕傑／前外交官、《我在外交部工作》作者，現為時代力量媒體創意部主任

　　多年之後回想起2020年，無疑是近年來最接近顛覆國際權力結構的一年。2020年，也將注定成為研究國際關係的學者，必須花最多力氣爭辯的一年。

　　原因很簡單。美中二元超強的權力結構看似穩定，但卻在這一年出現許多想像的變數。所有的國際關係學者，都在討論一些看似遙遠，但事實上卻隨時可能發生的變局，包括：

▍中國是否即將崩潰？
▍中國是否挑戰美國全球霸權？
▍美國是否會讓中國俯首稱臣？
▍習近平是否繼續稱帝？
▍川普能否連任？
▍香港反送中抗爭如何收尾？
▍臺海是否產生變局？
▍美中是否終將一戰？

　　如果你對上述這些問題有興趣，那麼，澳洲國立大學教授羅里．梅卡爾夫（Rory Medcalf）這本《印太競逐：美中衝突的前線，全球戰略競爭新熱點》，非常值得一讀。

　　這本書的中文書名較為中性，它原本的英文書名更能反映作者原始的想法： Contest for the Indo-Pacific: Why China Wont Map the Future。簡言之，作者對於中國能否與美國正面抗衡，並試圖成為全球第一強權這件事，持相當保留態度。

　　其實，要觀察2020年的國際政治趨勢，必須將它放在歷史脈絡下分析，亦即，中國自從1979年實施改革開放以降，經過1992年鄧小平南巡，確定「摸著石頭過河」，國力逐年持續上升，儘管經濟成長率從早期兩位數成長逐步調降，變成保八、保七甚至保六，但中國的外交野心昭然若揭，這是不爭事實。

　　中國的外交企圖心，展現在許多層面，最明顯的包括（但不受限於）：

▍戰狼式外交。
▍一帶一路。
▍爭取國際組織的領導權。

　　以戰狼式外交為例，中國派出鷹派外交官及官媒喉舌，在國際媒體上唇槍舌戰，替中國外交政策進行辯護，輔以在推特（Twitter）上大肆攻擊美國外交官及高層政要。其中最有名的，包括趙立堅、華春瑩，與中國駐英國大使劉曉明等。

　　以一帶一路來說，中國結合債權外交，華麗包裝海外基礎建設投資案，讓財務不佳的國家陷入債務陷阱，最後只得割地（例如租約九十九年）賠償。

　　而在國際組織的領導上，持平而論，中國的確展現長期深耕的野心。最有名的例子是2020年3月份世界智慧財產權組織（World Intellectual Property Organization，簡稱WIPO）總幹事的選舉，中國籍候選人王彬穎當時為副總幹事，且已於該組織任職近三十年，不過最後仍在美國的強力動員下，敗給新加坡籍候選人鄧鴻森（Daren Tang）。更不用說，在2020年的武漢肺炎中，遭到臺灣人痛罵的世界衛生組織（World Health Organization，簡稱WHO）祕書長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus），背後中國操作的痕跡斑斑。

　　但偏偏，上述中國的這些外交攻勢，遇到了一個非典型的美國總統川普（Donald Trump）。川普總統在2016年的競選口號：讓美國再次偉大（Make America Great Again），事實上挑戰的就是中國。

　　依著這樣的脈絡觀之，2018年延伸至2019年的美中貿易大戰，正是川普總統逼著中國國家主席習近平面對一個終極問題：沒錯，中國可以當一個全世界無法忽略的老二，但如果要挑戰美國霸權，那是不可能的。

　　上述的中美外交對峙態勢，在2019年夏季，卻因為香港的反送中抗爭，打亂了川普總統的算盤。接著，又因為2020年年初的武漢肺炎疫情，讓各國疲於防疫，而全球外交局勢，因而陷入暫時凍結。

　　臺灣，正是在上述如此詭譎的國際政治態勢中，扮演了一個重要但卻隱性的角色。臺灣作為亞洲民主的模範生，擁有不容忽視的經濟實力，且在全球疫情中意外成為抗疫英雄，種種因素瞬間讓臺灣成為印太戰略焦點。

　　在成為印太戰略焦點的同時，這也意謂著，臺灣必須承受更高的地緣風險。無論2020年美國大選的結果為何，在臺灣享有愈來愈高的外交紅利當下，中國內部的鷹派必將蠢蠢欲動。

　　作者梅卡爾夫教授在書中用了「黑象」（black elephant）一詞來形容印太的戰略風險，其中包括中國入侵臺灣。依照作者的說法，中國倘入侵臺灣，必須承受極高風險，包括其他國家支持臺灣的自衛行動，並且挑戰中國封鎖，「即便它們並不承認臺灣是個獨立國家」。

　　作者對於中國的軍事實力，以及中國是否存在絕對的軍事優勢，顯然存疑，這也是為何他點出了「維修」的困境。依照作者的看法，軍隊必須花一半的經費用來維修軍備，「即便中國已經取得全球第一的軍事優勢，但是它能一直維持下去嗎？」

　　除了維修，作者亦直言，中國的軍隊是一支沒有戰鬥經驗的軍隊，「自1979年和越南爆發戰鬥以來，這支軍隊沒有打過一場戰爭，從1980年代末期以來，這支軍隊不曾在憤怒中開過一槍」。而缺乏戰鬥實務經驗的中共，出兵攻打臺灣的可能性有多高？畢竟，美軍可是有豐富作戰經驗的部隊。當然，另一個會被提及的問題是：美軍究竟會不會出兵協助臺灣？這個問題，恐怕短期內不會有答案，只待有天萬一臺灣海峽真的爆發戰爭，才能驗證。

　　「美軍會不會出兵援助臺灣」這件事，並非是憑空想像的命題。2020年7月29日，向來高度友臺的美國眾議員約霍（Ted Yoho）提出《預防臺灣遭侵略法草案》（Taiwan Invasion Prevention Act），該法授權當臺灣遭到中國武力攻擊時，美國總統得以決定以武力回應，並提出其他相關增進臺灣安全的合作方式。

　　上述法案能否順利在美國參眾兩院通過，以目前來看或許言之過早，但不可否認的是，中國對臺灣的武力侵略的確是潛在的威脅。倘《預防臺灣遭侵略法草案》真的通過，對中共而言將是一大嚇阻信號。不過，就如同《臺灣旅行法》於2018年通過後迄今，臺灣總統尚未在訪美一事上明顯提高規格一般，《預防臺灣遭侵略法》縱使順利通過，也不保證美國「一定」會出兵協防臺灣。

　　作者甚至點出四項因素，直陳這些因素造成中國帝國過度向外擴張的陰影，包括中國一帶一路沿線的印太地區和歐亞大陸，各地已經出現反彈；印太地區部分國家逐漸強大；美國力量雖然稍有衰退，但距離被淘汰出局還早；中國的國內問題（包括債務、人口問題、環保壓力、不滿情緒）可能逐漸惡化。

　　本書中文版出版時，臺灣正在討論中共是否即將對臺灣開戰，以及中國出現糧食危機，習近平能否持續稱帝，而美國即將於兩個月內舉行大選。種種因素都顯示，印太區域已經進入高度不穩定的狀態，各種型態的大小衝突隨時都可能一觸即發。中國的領導者如果選擇規避風險，也許印太區域的和平還有一絲期望，但衝突爆發與否，中間尚存在許多外部變數。

　　對印太局勢及美中臺關係有興趣的讀者朋友，這本書甚具參考價值，我在此誠心推薦。


推薦序　尋找印太戰略知識建構的歷史脈絡
賴怡忠／遠景基金會執行長（本文僅代表個人觀點）

　　《印太競逐》（Contest for the Indo-Pacific: Why China Won’t Map the Future）是澳洲國立大學羅里．梅卡爾夫（Rory Medcalf）教授的最新力作。討論的是二十一世紀美中競爭最關鍵的地緣戰略場域，印太區域的過去、現在與未來。書中討論了印太作為區域單元的歷史過程，美中成為主要競爭者的演變歷程，說明了為何美中競爭的核心場域會在印太區域，以及印太區域的未來可能發展。

　　但如果將本書作為「另一本」談論美中在印太如何爭霸，或是強調為何美中會走向對立競爭而不是合作雙贏的著作，就似乎小看作者的苦心。這本書固然有為某些政策主張辯護的味道，但也需要關注其參與戰略社區的知識論辯角色，這就牽涉到印太戰略知識建構的歷史脈絡問題。

獨立於美中以外的印太戰略觀點

　　今天以美中二元對立競爭格局作為認識基點的印太戰略，其發展過程並不是這樣。首先，中國作為印太戰略的受眾，當美國提出印太戰略時，北京認定這是個要圍堵中國、抑制中國發展的地緣戰略，當然本身不會主動提出什麼印太戰略。而美國在2017年12月下旬提出印太戰略時，則是作為含括在其「國家安全戰略」的其中一部分，並非單獨提出。甚至在當年11月川普總統於亞太經濟合作會議（APEC）提到的印太戰略，也是以經貿為主要賣點。美國是直到隔年（2018）7月底才提出美國的「印太經濟願景」，並在兩年之後的2019年，國務院提出「印太願景」，與國防部提出「印太戰略報告」後，美國對於印太戰略在安全、外交、經濟的拼圖才完全到位。今天我們所熟知的美國印太戰略，川普政府是用了近兩年才完成的。

　　但是印太戰略不是美國所獨有。川普政府用了兩年才完成的印太戰略設計，能在剛開始沒多久就獲得幾個主要國家的響應，這代表其他國家也有自己對印太區域的想法，且與美方有相當討論，因此不會對美國的印太戰略提案感到意外。

　　在這個意義上，梅卡爾夫這本書的貢獻就很特別。相對於外界多將重點放在討論美國印太戰略之計畫作為以及中國的回應等議題時，梅卡爾夫在此提醒大家，其他國家對於印太戰略的設計與作為，對形塑這個區域的印太想像也具同等的重要性。梅卡爾夫一開始以日本首相安倍與印度總理莫迪的火車之旅，與之後共同發布的日印共同聲明作為開場。值得注意的是，這個旅程發生在川普剛當選總統但尚未就職，美國內部出現拒絕接受川普總統的抗議潮期間，更比川普政府公布國家安全戰略的時間還早上一年。梅卡爾夫很明顯地告訴大家，要將2016年的日印峰會放在印太戰略的框架下理解，象徵這個日印峰會形同為之後美國提出印太戰略之舉，作出先行預告。

日本遊說美國採取印太戰略

　　事實上，根據日後一些美方官員的回憶或私下表述，也把美國發展的印太戰略歸功於日本安倍政府的積極遊說。今天美國印太戰略的重要核心之一是以美、日、澳、印度四國為核心的「四方安全對話」（QUAD），這個「四方安全對話」的最早發想是來自2006年到2007年安倍第一次擔任首相時，其外交政策提到要以美日澳印這四國建立「民主鑽石」（Democratic Diamond）同盟，以沿著印度洋—太平洋區域建立一個「自由與繁榮之弧」（Arc of Freedom and Prosperity）。因此安倍首相算是建構「四方安全對話」的先行者。

　　只不過當時建構這個民主鑽石時，雖然小布希政府的錢尼副總統對此全力支持，還利用美印年度的「馬拉巴爾軍演」（Malabar Exercise）在2007年使得美日澳印四國首次聯合參與五國海上軍演（另一個參演國是新加坡），但是在中國強力抗議之後，印度與澳洲的態度就變得比較猶疑。澳洲在2007年底之後大選出現政黨輪替，號稱最懂中國的澳洲工黨領袖陸克文（Kevin Rudd）上臺擔任總理，並在北京與中方領導人會面時，公開說出澳洲會退出馬拉巴爾軍演。加上安倍也在2007年秋天因身體出狀況而閃電辭職，繼任的福田康夫對於發展民主鑽石興趣缺缺，這個美日澳印鑽石同盟在澳洲退出、日本無力推進下，也就無疾而終了。

　　等到安倍在2012年底帶領自民黨大選獲勝後，民主鑽石的概念又再度回到日本外交圈，並開始進化為日本的印太戰略。當時美國歐巴馬政府雖有「亞太再平衡政策」（Asia Rebalance），但是對於中國從2014年開始在南海填島造陸的作為回應無力，且當時的國務卿凱利（John Kerry）認為亞洲再平衡政策主要是經濟政策。因此歐巴馬政府用了許多力氣推動「跨太平洋夥伴協定」（TPP），但在軍事安全議題缺乏有力回應，這使得安倍首相的印太戰略在華府找不到有力的合作夥伴，更遑論形成民主鑽石。可能是基於這個原因，當川普當選，川普政府還在形成其亞洲政策，希望發展出一個有效應對中國挑戰的策略時，安倍政府積極參與這個政策討論過程，也提出自身的印太戰略建議，因此說服了川普政府，而予以採用。

　　但是對美國來說，民主鑽石／四方安全對話作為印太政策的核心，是對其在冷戰時代所建構之亞太安保體系經營方式出現的重大改變，因此華府會被日本說服的這件事本身，也有很重要的意義。

　　美國冷戰期間在亞洲所建構的安全體系，是把其與日本、韓國、澳洲、菲律賓、泰國、紐西蘭等多個國家所建構的雙邊同盟組合起來的安全經營。類似以美國為中心，多個雙邊同盟為軸的「中樞輻射」（Hub and Spoke）扇形體系。在亞太地區會採用這種不同於北約（NATO）的方式有其歷史的理由。但經年累月下來，也形成自己的操作文化與官僚慣性，現在要引入一個以美日澳印四國為核心的體系，其他雙邊同盟等著靠邊站。而在這四國中，印度與美國不存在同盟關係，在冷戰時代還分屬不同陣營。因此這個巨大變化會帶來多少操作的困擾與適應的麻煩可想而知，特別是在處理瞬息萬變的區域事態，需要快速反應時，如果無法仰賴既有的體系，不僅溝通成本升高，執行的時效也會受影響。這也是為何時任美國國防部長馬提斯（James Mattis）於2018年6月在新加坡香格里拉會議上說，四方安全對話是「另一個」安全機制，是補充既有的雙邊同盟或是三邊安全合作的機制。換句話說，當時美國國防部還不把四方安全對話視為其印太戰略操作的核心。但到了隔年6月發表印太戰略報告時，四方安全對話的重要性就被顯著提高了。

澳洲的國安辯論與印太戰略思維

　　安倍雖然是首先提出美日澳印「民主鑽石」這個四方安全對話機制的最早發想者，但是有意識地提出「印太戰略」（Indo-Pacific Strategy）的卻是澳洲，時間也是早在2013年。

　　2013年5月澳洲發表的國防白皮書，首次提到澳洲的戰略利益相關區為印太區域，隨後也是由本書作者在不同場合解釋為何澳洲會以印太（Indo-Pacific），而不是傳統的亞太（Asia-Pacific）來界定其國家利益區域，特別是歐巴馬政府才以「亞太再平衡」名稱取代先前的「重返亞洲」。梅卡爾夫當時解釋是認為中國與印度的外向型崛起，以及美國在此區域持續的存在，是澳洲採用這樣認知的重要原因。

　　當然從地理上，澳洲是少數直接連結印度洋與太平洋的「兩洋國家」。而在1990年冷戰剛結束，有關亞太區域經濟整合的議題被提上檯面時，當時的馬來西亞總理馬哈迪就主張建立東亞經濟圈（East Asia Economic Group），並認定澳洲不屬於亞洲，將其排除於這個經濟圈以外，也引發了這個經濟圈到底是亞洲（Asia）還是亞太（Asia-Pacific）的爭論。之後出現的APEC，可說是以「亞太」取代「亞洲」作為區域整合的指導概念，也讓澳洲以其屬於太平洋的身分，「順理成章」成為APEC的成員。這段過程也再一次強化了澳洲對於「亞洲」等大陸概念的不安，以及對於海洋的重視。

　　澳洲印太戰略的出現早於習近平上臺，南海島礁的軍事化還未出現，但隨著中國對外作為日益強勢，美國也經歷從一個對中國的步步進逼態度軟弱毫無作為，但為歐洲盟邦喜愛且具高度可預測性，也宣稱重視亞洲的歐巴馬總統，到之後一個變化莫測不按牌理出牌，不少歐洲國家領袖避之唯恐不及，但對中國採取極強勢作為應對，甚至不惜發動貿易戰的川普政府。這使得如何看待現在的美中關係、美澳同盟，以及美國在這個區域的存在感，坎培拉也有激烈的爭論。

　　曾任國防部副部長的休．懷特（Hugh White）強調中國崛起與美國下墜勢不可免，認為澳洲必須理解這個現實，並調整過去以美澳同盟為主的外交與安全策略，也認為澳洲必須更「亞洲化」，以積極利用亞洲快速發展提供的經濟機會。

　　本書作者梅卡爾夫則持相反觀點，認為中國本身與澳洲的價值存在基本差異，而且中國並未崛起到那麼強大，甚至在某些領域中國已經出現勢衰的徵候，同時美國在這個區域的持續存在，以及美國國力也開始回升，顯示美澳同盟對澳洲依舊具關鍵重要性。澳洲更要先確立海洋的自由連通，避免落入大陸強權的控制。另一位也擔任過澳洲國防部副部長的狄布（Paul Dibb）更進一步認為，澳洲必須與美國積極維持有利於民主與自由開放的印太戰略平衡，對中國破壞現狀的作為必須強力回應，也公開主張當臺海有事而美國捲入時，澳洲必須基於美澳同盟對美國予以協助，不可能置身事外。梅卡爾夫基本上也認同狄布的主張，而休．懷特則擔心這會使坎培拉因一個不屬於澳洲核心國家利益的爭端，而無端捲入與中國的衝突。兩造對澳洲在臺海議題的不同主張，是進一步了解澳洲近幾年印太戰略與對中政策關係的重要關鍵。

美中印太競逐，中型國家也是重要棋手

　　日本在2007年提出美日澳印合組「民主鑽石」，但是日本當時的「自由與繁榮之弧」針對的對象除了防範中國外，也關注恐怖主義，因此不是完全針對北京。而澳洲在2013年工黨吉拉德（Julia Gillard）擔任總理時在其國防白皮書率先提出「印太」而不是「亞太」的概念，提出的時間點也比中國於當年9月的「一帶一路」計畫更早上幾個月。這些現象顯示印太作為分析的參照與戰略設計的出發點，是來自於美中之外的大中型區域國家的構想。現在包括東協、印度、英國、法國等，也紛紛提出自己的印太願景。今年北約祕書長在6月的演講中也指出，北約也有必要思考自己的印太戰略以面對未來的挑戰。

　　固然美國的作為與中國的對應，是分析印太局勢未來的可能發展與預測印太戰略可能作為的關鍵背景，但本書作者梅卡爾夫告訴我們，這個區域的多個中型國家，也會對印太競逐的態勢與內容有深刻影響。這是與美蘇在冷戰時代於歐洲的二元對峙架構非常不同的場景。這意味著回溯這個區域的歷史發展過程，特別是海洋史以及與其相關的地緣戰略知識背景，並比對現在的發展特性，是預期未來可能變化、預見臺灣可能扮演的角色，與展開相應政策設計的重要功課。梅卡爾夫特別為本書的臺灣讀者寫序，顯示了他是如何重視臺灣在這個印太對抗格局的中心作用，相信讀者讀完本書後，會更有體會。