臺灣的長期照顧體制發展：國家、市場與第三部門

蕭新煌 序
林萬億 序
導論：本書定位與綜述

第一篇：長期照顧體制─國家、市場與第三部門
第一章 臺灣長期照顧體系之建構與發展∣陳正芬
第二章 臺灣機構式長期照顧服務組織屬性與政府相關政策的演變∣陳正芬、官有垣
第三章 局內人或局外人有關係嗎？外籍看護工在臺灣長期照顧體系的處境與政策課題∣陳正芬
第四章 管理或剝削？家庭外籍看護工的聘僱與管理∣陳正芬

第二篇：新興照顧服務與第三部門
第五章 社會福利界的游牧民族？非營利組織承接社區照顧關懷據點之策略∣劉昱慶、陳正芬
第六章 傾斜的天秤：身心障礙者家庭托顧服務發展困境∣陳正芬 、林幸君
第七章 我國長期照顧體系欠缺的一角：照顧者支持服務∣陳正芬
第八章 我們是「伙伴」還是「代工」？中小型非營利組織的發展契機與困境∣陳正芬
第九章 臺灣家庭外籍看護工補充訓練之政策與執行∣陳正芬、官安妮

第三篇：臺灣長期照顧體制發展的案例
第十章 大臺北地區居家服務區域劃分與居家服務組織的定位∣陳正芬、官有垣
第十一章 可望而不可及的服務：臺北市長期照顧機構組織與公費安置老人服務量∣陳正芬、官有垣
第十二章 「營利」或「非營利」有差別嗎？臺北市與新北市政府契約委外低收入老人長期照顧服務的演變與比較∣官有垣、陳正芬
第十三章 公費安置老人服務之跨部門網絡：新竹市與臺東縣∣陳正芬、官有垣


 

推薦序

蕭新煌

　　隨著臺灣人口老化、壽命延長，老年健康問題日益成為家庭和社會關切的社會議題之後，「老年的長期照顧」（簡稱長照）已經提升為全民和政府都必須面對的家庭責任和社會政策。

　　這本書的出版可說是來得正好。在民進黨蔡政府宣布其長照2.0（2017 年9 月、2019 年10 月分別宣布）之後，陳正芬和官有垣兩位教授就即時以嚴謹的治學寫作態度，以三篇十三章的篇幅，完整地評析臺灣長照體制。相信這應該對政府的長照政策和措施有改進之功，更對關注研究長照的學界，有精進之效。

　　綜閱全書各章立論內容，大致可以幾個分析層面來說，一是中央vs. 地方在長照政策的行政分際應如何妥當處理？二是長照「機構性質」和「服務」在營利vs. 非營利兩個方向上，要如何劃定其優先順序？三是整個長照的體制建構上，國家、市場（企業）和第三部門（NGO、NPO）又應如何分工和協力？

　　在所謂「長照2.0 ABC」服務社區化、在地化的政策旗幟下，非營利的第三部門顯然應該被賦予更重要的角色；而長照人力來源也似乎愈來愈依賴「外籍（東南亞）」看護工。「外籍看護工」和受政府委託服務的非營利第三部門組織之間要如何建立更合理公道的僱用關係，就成為在前述政府與非營利組織之間委託契約關係之外的另一個新的組織問題。

　　前面三個發問是較宏觀長照體制課題，後面兩個觀察則是較微觀的長照執行課題。對一個對長照沒有什麼深入研究的我來說，我從閱讀本書各章倒是獲得不少「解惑」的受益。也因此，我極力推薦本書給更多關心臺灣長照體制和作法的讀者們。

推薦序

林萬億

　　論臺灣長期照顧的推動，陳正芬教授絕對是中生代中不可忽略的一員。回顧1997 年《老人福利法》修正，正視臺灣眾多未立案的小型養護機構存在的事實，進而確認其承擔部分長期照顧的功能，但條件為不辦理募款、不接受補助、不享受租稅減免，得辦理法人登記，即所謂「三不政策」，讓那些個人經營、家族企業式的小型老人養護機構得以納入管理。當時剛成立不久的老人福利推動聯盟扮演重要的角色，正芬就開始參與老人照顧議題的討論。

　　發生於1998 年1 月15 日，臺北縣中和市未立案慈民安養中心大火燒死11 位老人，促使行政院於當年5 月7 日通過「加強老人服務安養方案」；同年6 月17 日修正《老人福利機構設立標準》，降低49 床以下的小型安養護機構的設置標準，期藉此提升未立案老人安養護機構的立案可能，徹底解決未立案老人安養護機構的問題。

　　老人養護機構的管理問題就成為臺灣長期照顧政策得以被納入政治議程的關鍵。當時的行政院副院長劉兆玄先生找筆者去談如何加速解決未立案小型養護機構的管理問題，同時請筆者著手規劃臺灣的老人長期照顧計畫，參考日本新黃金十年計畫，推出「建構長期照護體系先導計畫」。正芬加入我們的團隊，在吳淑瓊教授帶領下，擔任先導計畫的執行秘書，協助推動臺灣的長期照顧先導計畫。當時的規劃重點是發展服務模式、人力資源的整合、以臺北縣三鶯地區與嘉義市兩地作為實驗、計算成本、研議給付制度、建立中央及地方整合行政機制、透過照顧經理（care manager）採「管理式照顧」理念提供全套服務。

　　從此，臺灣的長期照顧制度是繼老年年金之後，成為邁入高齡社會的新課題。過去，臺灣的長期照顧模式以下列三種為主：女性為主要照顧者的傳統家庭照顧模式、聘用外籍看護工住家代行照顧的在宅照顧模式，以及以私人經營為主的機構式照顧模式。不論公立老人養護機構，或是居家服務等公共化長期照顧服務是零星而片段的。顯示，過去的長期照顧服務是高度私有化，且以營利為導向的市場經濟，類似幼兒學前教育與照顧市場。

　　長期照顧先導計畫執行三年，後續路程坎坷。面對2000 年的網路泡沫化，經濟發展遲滯、成長率下降、失業率升高，民進黨政府遂將長期照顧也納入振興經濟的一環。於是，行政院於2002 年1 月31 日核定「照顧服務福利及產業發展方案」，引發長期照顧是福利或是產業的爭議。雖然，在此期間也發展小規模的照顧管理、居家服務、培訓照顧人力，以及老人住宅方案等。但是，也因此錯過長期照顧先導計畫實驗結果擴大辦理的時機。2006 年，才請筆者將先導計畫實驗結果檢討修正，成為長期照顧十年計畫。

　　2008 年政黨輪替，剛上路的長期照顧十年計畫馬上面對規劃為長期照顧保險的急轉彎。在缺乏健全的服務體系、照顧管理機制、人力資源等基礎建設下，強推保險財源與支付制度的改變，只會引來分食長期照顧一年千餘億保險費大餅的利益分配爭議，無助於回應建立長期照顧體系的需求。結果是，從1992 年起開放外籍看護工進入家庭提供照顧服務政策以來，到2007 年，引進人數已將近16 萬；到了2015 年底，更增加到22 萬2,328 人。顯示，延緩長期照顧服務體系的建立，讓有長照需求的家庭只得求助於外籍看護工。

　　2016 年，民進黨重回執政，蔡總統立志要把臺灣人口老化、少子女化的重大課題一一解決，包括年金改革、長期照顧、少子女化對策、社會安全網等。在再不加緊腳步迎頭趕上，就會錯過時機的警覺下，長期照顧十年計畫2.0 出爐，不但要補過去10 年的功課，也要與快速的人口老化競速，臺灣已經從高齡化社會進入高齡社會（2018 年），2026 年即將進入超高齡社會。

　　長期照顧十年計畫2.0 的重點是加速建立以社區為基礎的整體照顧服務體系（ABC）；同步，向前端優化初級預防功能、向後端銜接在宅臨終安寧照顧。財源則以遺產稅、贈與稅、煙稅、政府預算等設置特種基金專款支應。

　　至此，我國的長期照顧制度以穩健的步伐前進。服務體系布建的速度加快、服務涵蓋率快速成長、人力資源也倍數增加、照顧服務員的薪資水準更是大幅調漲、所得稅法納入長照特別扣除額、住宿式機構照顧負擔也減輕，進而普及住宿型機構及一國中學區設置一日間照顧據點，期使長期照顧服務達到找得到、看得到、用得到，而且負擔得起。

　　在這二十年的長期照顧推動過程中，有非常多的議題值得探討，財源、服務對象、服務方式、服務資源整合、照顧管理機制、公私部門分工、支付制度、外籍看護工的定位與管理、服務品質管控、人力資源訓用、原住民長期照顧的族群敏感、家庭結構與照顧能量、身心障礙者與長期照顧的分合、失智症的照顧、住宿式照顧機構的分布與整合、資訊管理等，每一個題目都值得學術研究。正芬是這段期間投入時間與精神最多的學者之一。從早期規劃開始就加入，後來又從不同位置、角度觀看我國長期照顧制度的演變與起落。這本書所涵蓋的議題，相當程度映照了這二十年來我國長期照顧發展的軌跡。

　　誠如當年在推動長期照顧先導計畫時，吳淑瓊教授、呂寶靜教授等跟筆者共同的使命與默契，不但要把長期照顧制度建立起來，也要讓研究跟上，才不會像無頭蒼蠅一般亂飛，因為我們沒有多少時間可以浪費，也沒有二度青春可以虛擲。