都市更新叢書III：都市更新公共利益

第一節　為何是「都市更新公共利益」

第二節　問題與配套可能是什麼

第三節　論述範圍

第四節　論述方法

 

第一節　都市更新條例之多數決機制

壹、在產權細分與建築老化困境間拉扯的多數決制度

貳、多數決衍生的追求公平分配之權利變換制度

參、多數決衍生之法益保障問題

第二節　都市更新機制之架構與行政法

一、都市更新條例之核心結構：棒子與蘿蔔

二、多階段行政程序

三、都市更新各階段處分概述

 

第一節　709號解釋之內涵

一、程序面：第10（現22）條與第19（現32）條未符正當行政程序

二、實體面：第22（現37）條第1項與第22條之1（現38）無牴觸

三、實體面：第22（現37）條第3項（撤銷同意書）與36（現57）條（代拆）未解釋也未否定

第二節　從正當法律程序到正當行政程序：限縮的期待

一、正當法律程序

二、正當行政程序

三、要求正當行政程序之後

第三節　違憲條文的宣告所衍生的問題

壹、事業概要之定性

貳、送達：送到哪裡，要等多久

參、聽證：重拾行政程序法卻也消耗行政程序

第四節　後續發展：釋字725與741號解釋

第五節　多數決應屬合憲的預測：從前階段的多數決關鍵條文22（現37）條到後階段的多數決關鍵條文36（現57）條

第六節　救濟權能的確保：都市計畫行政救濟制度之建構

第七節　小結

 

第一節　問題的源頭：都市更新應具公共利益

一、遺落戰境：709號解釋忘了闡明的都市更新公共利益

二、法理上之公共利益

三、都市更新公共利益的基本論述

第二節　立法機關所立的公共利益

一、相關法律中對公共利益之規範

二、土地徵收條例之先行：公共利益具體描述

三、都市更新權利變換制度與土地徵收之關聯

四、都市更新條例中的公共利益描述

第三節　司法機關評斷的公共利益

一、大法官解釋中之公共利益

二、行政訴訟判決中之公共利益：行政法院判決中對行政決定之指摘所呈現之介入與矛盾

(一)具體肯認具有公共利益

(二)指摘不具公共利益，或不利公益

(三)情況判決：都是為了公益

(四)範圍外是利害關係人？範圍內同意戶非利害關係人

(五)被迫消失又神奇復活的審議核復

(六)審議核復的標的：權利價值之範圍問題

第四節　行政機關認知之公共利益

一、中央主管機關之見解

二、地方政府所制定之公共利益審議相關原則

三、實務累積之都市更新優缺點舉要

第五節　媒體社會所見的公共利益

一、同樣媒體同樣專欄，不同時期之兩極評價

二、山也都更，海也都更

第六節　誰的公共利益

一、哪些人涉入？

二、涉入者之相互關係

三、參與都更者間的對立

四、涉入者間之利益

第七節　小結

 

第一節　面對財產權的都市更新公共利益

第二節　兼具公、私法性質的都市更新案，是否具有公共利益？

一、同意書之出具與撤銷

二、都市更新條例第52條第5項權利變換差額價金之爭議

三、權利變換是私法關係？

第三節　都更的公共利益，是財產權、傳統住居自由權、還是衍生住居權？

一、所有權的去絕對化

二、適足居住環境權益概念的興起

三、傳統住居自由權，還是衍生適足居住權？

四、適足居住權是否得為請求權？

五、適足居住權與免受強迫驅逐之落實

第四節　空間規劃角度的三個層次：公共景觀、公共便利、公共安全

一、最低層次：公共利益關乎公共景觀

二、中間層次：公共利益可與公共便利與環境品質連結

三、最高層次：無法迴避的公共利益－公共安全、公共衛生

第五節　小結

 

第一節　公共利益之核心衡量準據：比例原則

一、基本法律原則的應用：比例原則進場

二、比例原則之三項子原則

三、比例原則之審查實務與擴展

四、比例原則的限制：質化與量化間轉換的問題

五、比例原則在都市計畫上之應用

六、比例原則與都市更新

七、其他重要原則

第二節　審查密度與判斷餘地

一、不確定法律概念之審查密度

二、有判斷餘地適用之情況

三、行政機關之判斷餘地是否濫用違法之判斷標準

四、期允多留行政機關判斷餘地之空間

第三節　質高量廣

一、數量論

二、價值標準區別論：量廣質高

三、都市更新中之質與量

第四節　公共利益正面與負面指標

第五節　經濟學概念之借用：巴瑞圖改善與寇斯定理

一、巴瑞圖改善之應用：追求不損人而利己或不損己而利人

二、寇斯定理之應用：追求都市更新整合成本之降低

第六節　小結

 

第一節　正當行政程序

一、超高密度的民眾參與機制

二、資訊公開與個資保護的衝突

三、都市更新審議之正當性與密度

第二節　實施者制度之配套措施.

一、公辦民辦都重要

二、機構型態實施者之角色與資格規範

三、加強更新團體自力推動都市更新之能力

四、缺少結算制度，讓建商賺太多？

第三節　計畫引導、劃定方式與單元範圍之公益性

一、計劃引導之重要性

二、公劃自劃均具公益性

三、單元範圍的大小與公益性之關係偏低

第四節　公有地一律參與都更：是以民間小吃大，抑或公私協力？

第五節　財產權重分配之保障：權利變換制度之強化

一、事權分送抑或事權併送

二、現金補償額度應為更新前價值，還是更新後價值

三、不能分配者的權益之保護

四、利息計入共同負擔之合理性

五、選配原則的內部同意與外部審議雙重機制

六、變更案進行報核，得否以原選配結果為基礎

七、評價基準日得否變動

八、最小單元面積限制之合理性

第六節　公益性之量化實務

第七節　建構公共利益的最後哩路：代拆的必要性

一、權利變換成敗與否關鍵執行：代拆

二、實施者自行拆遷符合憲法比例原則之最後手段性

三、多數比例與反制門檻

四、代拆以外的其他手段之窮盡

五、司法途徑之拆除方式：採訴訟方式主張占有

六、丟給法院決定？

七、確定代拆之相關法律分析

八、57條代拆之外之拆除法源（一）：建築法58條之運用

九、57條代拆之外之拆除法源（二）：建築法81條之運用

十、真誠磋商

十一、打破僵局

第八節　容積獎勵的有效性

一、獎助措施中的容積獎勵非絕對必要，但十分有效

二、容積獎勵雖可處理都更高成本問題，但卻造成都市容積失控？

三、容積獎勵的各個項目不具公益性？

第九節　小結：配套與棒子蘿蔔之並用

一、機制配套之必要

二、棒子與蘿蔔之必要

 

 

參考文獻

附錄一／議題索引

附錄二／本文引用之判決

附錄三／都市更新公共利益之分析方法

附錄四／都市更新條例中英對照

附錄五／都市更新重要詞彙英譯

 

　　我們選擇登月…，不是因為它們很簡單，而是因為它們很困難

　　(…We choose to go to the moon in this decade …,

　　not because they are easy, but because they are hard,…)

　　～～甘迺迪，1962年9月12日，萊斯大學

 

　　公共利益，幾乎是最抽象而不確定的法律概念。筆者選擇針對都市更新公共利益這個主題撰寫，如同登月計畫，不是因為它很簡單，而是因為它很困難。

　　

　　都市更新之推動必須建立在公共利益之上。但公共利益作為不確定的法律概念，公共利益內涵為何，如何衡量，向來是有如惡魔般令人困擾的問題。本書以實務操作經驗為基礎，嘗試以20餘項分析方式、40餘件訴訟判決、60餘項議題、8大章節等，討論公共利益此一難解爭議。

 

　　本書先確認都市更新的核心機制—多數決，帶出多數決必須具備公共利益的前提，並且討論都市更新多階段行政程序機制在行政法上之應用。而釋字709號解釋雖然宣告都市更新條例部分程序性條文違憲，對於多數決的核心制度卻未違憲，間接支持都市更新公共利益的存在，但是仍然未具體指認都市更新的公共利益為何，僅提醒正當行政程序的重要。709號解釋不僅釐清都市更新公共利益之內涵，解釋文更牽動概要性質、送達、聽證等問題。

 

　　都市更新公共利益之意涵，有多種論述或分析的方式。但本文肯認通說應為「公益不是整個社群或其中大部分成員利益的總合，而是各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態。」三權中，行政機關因為必須個案判斷，負擔最多的公共利益審認責任，而公共利益牽涉之關係人又錯綜複雜，行政機關本身可能因為公辦都更，而被批評球員兼裁判，所以行政機關依謹守行政中立之原則。至於立法機關應負起明確性之責任，在公共利益的詮釋上，力求如同土地徵收條例之立法明確。司法機關作為最後之把關，在判決上宜有統一標準，避免見解不一。三權之外，被稱為第四權的媒體，由於具有對社會大眾的實質影響力，應有其公正性，避免偏頗。都市更新過程中，作用者交錯，利益經常此消彼長，因此在公共利益的界定上，應儘量環顧全部之關係人，審視各關係人之利益。

 

　　進一步，本文針對都市更新的財產權性質、公法私法之區分、新型態適足居住權、及公共安全等主題，討論都市更新面臨的議題，並鞏固都市更新具有公共利益之論述。

 

　　都市更新公共利益之意涵雖逐步明確，但仍須建立衡量標準，其得採法理上屬憲法位階，並具體規範於行政程序法之比例原則，以及其三項子原則適當性原則、必要性原則、均衡性原則加以運用。公共利益的標準及原則，已從傳統的「數量優勢論」轉為「質量綜合判斷」，公益的價值標準要求必須「量廣」，且「質高」。為利思考，可以進一步借用經濟學的巴瑞圖改善與寇斯定理。巴瑞圖改善係追求「不損人而利己」或「不損己而利人」，而寇斯定理在都市更新之應用，則是追求都市更新整合成本之降低，以利成案並推動都市更新。

 

　　都市更新要能夠推動，光靠論述抽象的公共利益並不足夠，必須相關配套機制之建構，始能運作。本書在程序面與包括實施者配套機制、計畫引導、權利變換、代為拆除等實體面討論影響公共利益的諸項未解議題，希完整呈現都市更新之合理機制。最後除結論嘗試收斂之外，並繪製都市更新公共利益地圖，以利應用與檢核。

 

　　本書改寫自筆者國立政治大學法學院的107年的碩士論文。感謝指導教授詹鎮榮的提攜，也感謝傅玲靜與張鈺光教授的指正。本書內容由於又再經過修改，論述內容當由筆者負責，未盡周全之處也敬請先進包涵指教。公餘時間在本學都市計畫之外，進修挑戰法律學位，感謝父母，感謝牽手瑋珊大天使的牽成，與苡瑄、承叡兩位小天使，成就了這個人生階段成果。有你們，真好。