Name: 歐洲安全暨合作組織與巴爾幹：東南歐任務團
SKU: https://www.books.com.tw/products/0011007135

前言

　　歐洲安全暨合作組織（Organization for Security and Co-operation in Europe，以下簡稱歐安組織）在描述組織所涵蓋的區域時，總是以「從渥太華到海參崴」（from Vancouver to Vladivostok）來彰顯其規範與義務適用的地理廣闊性。若以通用的地理名稱和國家來看，歐安組織包含北美的加拿大和美國、整個歐洲（含土耳其和俄羅斯的亞洲領土）、中亞五國、南高加索，以及亞洲的蒙古國，大概就是北緯38 度線以北的大部分國家。

　　歐安組織的名稱雖冠上歐洲兩字，其現今的涵蓋範圍卻遠超過歐洲的疆域之外。其實在1990 年以前，中亞五國和南高加索地區國家皆屬於蘇維埃社會主義共和國聯邦（Union of Soviet Socialist Republics，以下簡稱前蘇聯）。因此歐安組織的歐洲兩字，還算名符其實。

　　歐安組織並非是二戰後，歐洲大陸上唯一且首創的國際組織，它卻是將所有歐洲國家（除了阿爾巴尼亞和安道爾侯國以外）和美國與加拿大，納入對話框架內的組織。二戰結束後，（西）歐美國家為了永久解決困擾歐洲長達百年之久的「德國問題」，相繼簽署或建立具軍事防衛性質的布魯塞爾條約（Treaty of Brussels 1948）和西歐聯盟（Western European Union 1954），以及涵蓋美國和加拿大在內的北大西洋公約組織（The North Atlantic Treaty Organization，以下簡稱北約）；在經濟方面則是建立日後發展成為歐洲聯盟（European Union，以下簡稱歐盟）的歐洲煤鋼共同體（European Coal and Steel Community）。這三個組織的核心目標可以說是預防德國軍事主義再起，以及把德國牢牢「綁」在西方的陣營內。北約還有另外兩個目標，亦即將美國含蓋在內，而把前蘇聯阻擋在外。

　　面對西方的軍事與經濟整合，以前蘇聯為首的中東歐社會主義國家，亦在其領導下成立華沙公約組織（Warsaw Treaty Organization）和經濟互助委員會（Council for Mutual Economic Assistance）以資抗衡。兩大集團的互相對峙，以及彼此所具有的互相毀滅能力，促成兩方思考如何建立歐洲的集體安全制度，最終促成歐洲安全暨合作會議（Conference of Security and Co-operation in Europe，以下簡稱歐安會議）的誕生。

　　1972 年成立歐安會議將東西兩大集團結合在一起，其目的既要避免歐洲大陸上再度爆發戰火（安全問題），同時亦要為思想型態相異的兩大集團規劃出一條可以合作的道路。歐安會議不是一個傳統意義下的國際組織，它毋寧是以召開連續性的後續會議（Follow-up Meeting）方式，讓參與會議的歐美國家討論各國實踐赫爾辛基最後議定書（Final Act）內各項原則與規範的情形。

　　後續會議一共召開過三次，貝爾格勒後續會議（1977.10-1978.03）、馬德里後續會議（1980.11-1983.09），以及維也納後續會議（1986.11-1989.01）。在召開後續會議期間，還召開無數場的各領域專家會議，討論歐洲的安全與參與國之間的合作問題。維也納後續會議期間，歐洲的東半部地區已開始動盪不安，雅爾達體系遭受強烈的衝擊。

　　1990 年歐安會議參與國在巴黎召開繼1972 年之後的第二次高峰會議，會議正式宣告冷戰結束；另一方面，隨著冷戰走入歷史，中東歐回歸歐洲，前蘇聯和前南斯拉夫共和國卻相繼陷入解體。這兩個國家的解體過程不僅充滿血腥，而且也為歐洲大陸帶來長達十年之久的動盪不安。歐洲大環境的劇變為度過冷戰考驗的歐洲國際組織，帶來巨大的挑戰，但也開啟了擴大與深化的機會：前者指的是接納新的會員國，後者則是建立自身的危機處理和衝突解決能力。毫無疑問，受前蘇聯和前南斯拉夫解體困擾的歐安組織東半部區域，遂成為歐洲國際組織的能力實踐場域。為解決歐洲東半部區域的衝突問題，歐安組織、北約、歐盟，甚至是歐洲理事會（儘管規模很小），不約而同地發展出各類型態的任務團（Mission），用以從事危機處理、衝突預防和衝突後重建的工作。

　　就歐安組織而言，派遣任務團的目的乃是協助處理衝突問題、建立符合歐安組織參與國（Participating States）有義務遵守的規範與制度。任務團依地理區域可分為東南歐、東歐、南高加索和中亞。不過此一劃分將大部分參與國除排在外，彷彿歐安組織內部存在兩種對照組似的：安全vs 不安全，或穩定vs 不穩定。甚至少數參與國認為任務團清一色派遣到歐安組織東半部區域，乃是西方國家有意為之，暗地裡將歐安組織劃分成「維也納以西」和「維也納以東」兩大區域，這毋寧存在著雙重標準。

　　本書以東南歐（South-Eastern Europe）的六個任務團為分析對象，將東歐和高加索地區的任務團排除在外，乃是這兩個地區更適合放在「被凍結的衝突」（Frozen Conflict）的標題下，來檢視歐安組織涉入這兩個地區的過程與結果。所謂「被凍結的衝突」，顧名思義，乃是引發衝突的根本原因仍存在，只是衝突的表現形式（通常是武裝衝突）已被制約，亦即不再發生，或者只發生低強度的衝突。一般而言，「被凍結的衝突」指的是摩爾多瓦的涅斯特河沿岸區（Transdniestria），亞美尼亞與亞塞拜然之間的納哥羅－卡拉巴赫地區（Nagorny Karabakh），以及喬治亞共和國境內的阿布哈茲（Abkhazia）和南奧塞提亞（South Ossetia）；烏克蘭原本也屬於「被凍結的衝突」，然烏克蘭因2022年爆發的烏俄戰爭，已進入另一個探索的範疇。

　　本書也未將中亞五國納入，原因其實很簡單。歐安組織在此地的工作單位，沒有任何一個以任務團為正式名稱。五個工作單位的名稱，有：計畫辦公室（Programme Office）、中心（Centre）和專案協調員（Project Co-ordinator）。這些單位雖也屬於長期任務型態的任務團，處理的項目也和任務團大體相似，但它更偏向專案性質，且不論人員編制或年度預算的規模都較小。

　　歐安組織派駐東南歐地區的任務團中，原本屬於此一地區的任務團還有克羅埃西亞任務團。克羅埃西亞原為前南斯拉夫社會主義聯邦共和國（以下簡稱前南斯拉夫）的成員國之一，1991年6月宣布脫離前南斯拉夫後，境內爆發與前南斯拉夫人民軍和塞裔武裝部隊的暴力衝突。直到1995 年克國政府軍發動強大攻勢，內部尋求獨立的克拉伊納塞爾維亞共和國（Serb Republic of Krajina）不敵政府軍，克軍收回失土後，才結束境內的分離戰爭。1995 年底克羅埃西亞相繼簽訂《埃爾杜特協議》（Erdut Agreement）和《岱頓和平協定》（Dayton Peace Agreement），才算是全境統一。

　　克羅埃西亞於1992年加入歐安組織，但要到克國全境進入後衝突時代，歐安組織始決議派遣長期任務團，協助建立人權、法治與民主等符合歐安組織規範與義務的制度，以及促進族群之間的諒解。2007年12月鑑於任務團的成效顯著，常設理事會（Permanent Council）決議結束任務團的工作，改設札格瑞布辦公室（OSCE Office in Zagreb），主要工作：監督前南斯拉夫國際法庭（International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia）相關規範的落實情形、協助關懷住房計畫等。2011年辦公室主任在其向常設理事會提交的定期報告書內，敘述辦公室的工作進展後，常設理事會決議自2012年1月起結束札格瑞布辦公室的工作（常設理事會第1026號決議）。札格瑞布辦公室結束後，原本屬東南歐的任務團就剩下巴爾幹半島（Balkans）上的六個任務團。

　　巴爾幹半島向來有「歐洲火藥庫」或「歐洲火藥桶」之稱，指的是這個地區位於東西往來的交通要道，因族群與宗教複雜，且週遭大國企圖控制此一地區，再加上居住於此的族群也追求壯大聲勢和擴充領土，致使半島內戰火頻傳。上一世紀的第一次（1912-1913）和第二次（1913）巴爾幹戰爭、第一次與第二次世界大戰，以及1990年代的前南斯拉夫解體所引發長達十年之久的分離戰爭（1991-1999），充分說明此一地區的濃厚火藥味。無論是否被誤解，或者多數的戰爭都發生在我們記憶仍可溯及的上一個世紀，巴爾幹半島上總是充滿著動盪不安。由於各種錯綜複雜的負面因素的加總，致使發展出一個負面的名詞：巴爾幹化（Balkanization），意指碎片化與敵意。巴爾幹化型塑了歐洲對巴爾幹地區的偏見，而此一偏見的對照指標就是二戰後濃縮於歐洲統合成果的歐式常態（European normality）。

　　依據傳統的地理認知，巴爾幹半島指的是東南歐一塊比較狹小的區域，也就是今日保加利亞、塞爾維亞、蒙特內哥羅、波士尼亞與赫塞哥維納、北馬其頓、阿爾巴尼亞、科索沃和希臘等八個國家所在之處。這八個國家再加上克羅埃西亞、斯洛維尼亞和羅馬尼亞則構成東南歐。

　　本書處理的六個任務團，其地理區域屬於歐安組織劃分之下的東南歐。不過，這六個任務團所在的國家，歐安組織民主制度與人權辦公室（Office for Democratic Institutions and Human Rights，以下簡稱民主辦公室）稱之為西巴爾幹（Western Balkans）地區。民主辦公室與媒體自由代表（Representative on Freedom of the Media）在此一地區執行選舉改革、司法改革或建立媒體自由制度的專案計畫。這類計畫通常由歐洲聯盟的執行委員會（European Commission）提供經費資助，由歐安組織的相關機構執行。此類專案計畫的目的乃是協助西巴爾幹國家，建立符合加入歐盟所要求的制度。其實「西巴爾幹」為歐洲聯盟於1998 年在其擴大政策（enlargement policy）中所使用的名詞，指的就是本書處理的六個國家。

　　本書的主要章節共有六章，為求內容安排一致起見，每章分成四個小節，分別處理歷史發展與概況、歐安組織任務團、任務團的成效與困難，以及結語。「歷史發展與概況」陳述該國的歷史發展，時間長度可從羅馬帝國時期起至21世紀初的發展。當然，本書並非歷史教科書或專講國別史的歷史書，因此在歷史敘述方面以簡略卻不忽視重要史實的方式，讓閱讀者對各國的過往發展歷程獲得一定的認識。「歐安組織任務團」小節是處理任務團派遣至該國的前因、決議與工作權限範圍，以及實際工作處理的項目。由於六國的國情與面臨的問題不盡相同，因此在工作項目的整理和陳述方面也不盡相同。

　　「任務團的成效與困難」指的是任務團在派駐國的執行經過、獲得的成效，以及面對的困難。在工作執行方面，依各國情形，以三到五項的工作項目為例，敘述任務團的工作投入和執行過程。歐安組織任務團乃是協助參與國建立符合組織規範的制度，而制度從建立到可運作，乃至成熟並非一蹴可幾，往往需要經年累月的實踐與經驗累積，才可能建立比較成熟穩健的制度，因此在成效評估方面有其困難之處。克羅埃西亞任務團成員在接受訪問時指出，「很難說我們是否獲得更多的成果。沒有歐安組織，或許連13%的少數族群返鄉都無法達到。經常是以要評估的面向為依據，依此來評價成功或失敗。」

　　雖是如此，本書利用四個國際非官方組織：自由之家（Freedom House ）、記者無國界（ Reporter without Border ）、國際透明組織（Transparence International）和國際少數族群權利團體（Minorities rights Group International）所採用的指標，來看西巴爾幹國家在全球範圍內的得分情形，並以台灣在這四個國際非官方組織的得分為參考座標。

　　以台灣為參考座標，乃是透過閱讀者在台灣的自身經驗，去「想像」西巴爾幹國家在各指標項目內的可能情形。如在國際少數族群權利團體的評分項目「受到威脅的人民指數（Peoples under Threat）」中，台灣從未被納入評比，亦即台灣少數族群並未受到任何威脅。而2021年的蒙特內哥羅如同台灣未被納入評比，而塞爾維亞內部的克羅埃西亞裔、阿爾巴尼亞裔和吉普賽人，在法治、政治穩定性，以及代表和透明方面受到較不平等的對待。簡言之，在保護少數族群權利方面，蒙特內哥羅和台灣一樣「好」，而塞爾維亞仍有待「改善」。

　　四個國際非官方組織的評比項目：

　　1. 自由之家：全球自由分數（Global Freedom Scores），包括政治權利（Political Rights）和公民自由（Civil Rights）兩項，得分越高代表越自由，共調查210個國家或地區。

　　2. 記者無國界：世界媒體自由指數（World Press Freedom Index），共調查180個國家或地區，排名越前代表媒體自由的程度越高。

　　3.國際透明組織：貪污印象指數（Corruption Perceptions Index），得分100表示非常乾淨，0分代表高度貪污，共調查180個國家或地區。

　　4. 國際少數族群權利團體：受到威脅的人民指數，代表人民遭受種族屠殺、大量殺害或系統性暴力壓迫的程度，排名越前代表少數族群受到的威脅越大。「nn」代表不列入排名，亦即少數族群不受到威脅。

　　四個國際非官方組織的項目評比得分，僅代表各國在特定年度裡的相對位置。至於主觀上的認定，如60分比58分「好」，屬於個別的認知，這部分留待有興趣的讀者自行判斷。不過從項目得分，倒是可以比較出，在特定項目中，A國比B國要來得進步，而任務團的目的正是協助各國在制度建立與運作上取得進展；或者如「巴爾幹歐洲基金」（European Fund for the Balkans）和塞爾維亞歐洲運動（European Movement in Serbia）組織合作成立的「鄰里」（Okruženje, Vicinity）網路平台的宗旨一般，最終的目的是讓西巴爾幹國家能真正接受歐洲的價值。

　　本書以四個國際非官方組織的評比分數，去檢視歐安組織任務團在該國的工作成效，自有可討論之處。問題一是，為何是這四個國際非官方組織，而非其他機構？問題二，歐安組織並非是唯一派遣任務團至西巴爾幹國家的組織，歐盟、歐洲理事會、聯合國，甚至北約都涉入其中。如何證明成效來自歐安組織任務團？問題三，是否可將任務團的工作成效與四個組織的評比分數鏈結在一起？

　　就問題一，筆者試著提供的答案是，這四個國際非官方組織的評比項目，恰好含蓋在歐安組織任務團所從事的工作項目內，而且具有高度相關。因此，以這四個國際非官方組織的年度評比來檢視任務團的成效，自有其恰當之處。

　　就問題二，若以負面表列方式來問，問題會是：若無歐安組織，則任務團所從事的工作，哪一個（或哪些）國際組織可承擔責任？就實際層面而言，任何一個國際組織都有其能力侷限性，這也是為何冷戰結束後，各方一再強調國際組織之間環環相扣（interlocking）的重要性。倘若各自求表現，則將淪為彼此互相掣肘（interblocking）的局面。因此，任務團在西巴爾幹國家所從事的工作，正是歐安組織較能發揮其能力所長之處。1995年岱頓協定即可看出國際組織在波士尼亞的分工合作和各組織的特長。

　　若把問題一和二的答案加總，也是可用來回答問題三，是可以將任務團的工作成效與四個非官方組織的評比分數鏈結在一起，只是其間的消長互動，仍有隙縫存在。

　　本書每篇專章的第四節「結語」為各章的綜合性評論，對個別國家在歐安組織任務團的協助下，所達致的成就或需再進一步努力之處，提供綜合看法與建議。本書最後一章「結論」則是對西巴爾幹國家，提出區域性的評論，包含兩個部分：共同、普遍性的問題和國家之間的差異，亦即國家內部較為獨特的問題。文末則是為歐安組織與其任務團做出總結性的評語。

　　撰寫本書所使用的文獻資料，一半以上以國際組織的官方文件為主，其中自然以歐安組織的各式文件為最大宗。由於使用的官方文件數量相當龐大，故本書採用隨頁注的方式說明文獻出處，書末的參考文獻只臚列出紙本資料。再者，拜網際網路之福，如今蒐集資料已非難事。手中滑鼠按鍵點個幾下，各式數位化的文章、評論、新聞等隨手可得。這一方面的資料也以隨頁注的方式說明出處。數位化資料有時因提供者更新網頁或資料庫重整的緣故，以至於以筆者提供的網址，「按圖索驥」方式上網查詢資料，可能會發生無法查閱的窘境。無法查詢並不代表該份資料不曾存在。因此書中使用的數位化資料，筆者會標明上網取用的日期。

　　本書參考的資料絕大多數為英文或德文資料，在國家、人名和地名的轉譯方面，以外交部網頁提供的中文譯名為主，網路內各家翻譯的名稱為輔。人名盡量採納英文音譯。有一名稱必須一提，「Jews」通常譯成「猶太」，但因「猶」字的部首為犬部，與古代四夷（東夷西戎南蠻北狄）類似，通指異族人士，帶有歧視味道，故本書改以尤太一詞。

　　本書所使用的地圖乃是由筆者自谷哥地圖（Google map）自行繪製而成。由於繪製的技術能力有限，故在各國邊界的描繪方面，並沒有那麼精確。俗語有云：「失之毫釐，差之千里」，或許可以用之於挑剔筆者所繪製的地圖。不過，本書的地圖只是顯示出巴爾幹地區與區內各國的相對地理位置和相鄰關係，以便閱讀時，可協助了解各國彼此間的複雜關係而已。