城市的界限：創新是如何被扼殺的

前言/1  

第一部分  城市結構
第一章  城市結構與城市理論/
一  地方政府法律與外部結構的作用/
二  地方政府法律和城市機構的範圍/
第二章  城市結構和地方自治/
一  地方自主權的概念/
二  分割差異/
三  權力下放的價值/

第二部分  七座城市
第三章  地方自治/
一  波士頓在自治前的法律權力/
二  州授予自治權/
三  自治的精神/
第四章  收入與開支/
一  稅收/
二  費/
三  州的援助/
四  支出/
第五章  土地使用和開發/
一  城市的土地使用權/
二  提供保障性住房/
第六章  教育/
一  教育治理結構/
二  州在建立教育替代方案中的作用/
三  公立學校的教育改革/

第三部分  城市未來
第七章  全球城市/
一  實現全球城市目標/
二  抑制全球城市計畫/
第八章  旅遊城市/
一  全球城市/旅遊城市/
二  旅遊城市的選擇/
第九章  中產階級城市/
一  稅收/
二  教育/
三  保障性住房/
四  工作和工資/
第十章  區域性城市/
一  地方政府法對區域主義的影響/
二  新的區域機構/
三  區域性立法機關/
四  區域性制度建設的政治學/

結論/
致謝/
 

交通狀況太糟了。為什麼城市不對此做點什麼呢？本書給出的答案很簡單：城市沒有這種權力。

城市中存在大量的問題：比如學校、住房、犯罪和全球氣候變暖，不一而足。交通擁堵和公共交通不足肯定也名列其中。為處理這些問題，人們已經提出了許多想法。無論這些想法是好是壞，這本書只探討它們在城市中付諸實施的程度。只有在一種情況下城市當受指責，就是它有權採取行動，卻沒有實施任何解決方案。這一點對你我而言似乎是顯而易見的。如果真是這樣，你就會跟我們一樣好奇，為什麼幾乎沒有任何著作詳細分析過法律體系是如何賦予城市這種權力的，又是如何剝奪它的。在此，我們希望能填補這一空白。

先來看看交通問題。2007年4月，紐約市市長邁克爾·布隆伯格提出了一個大膽的想法來改善曼哈頓中城和下城的交通擁堵情況：收擁堵費。在發生擁堵時，想在高峰時段開車到那些最繁忙區域的人就必須支付相應的費用。邁克爾·布隆伯格市長的建議是向在工作日進入曼哈頓第86大街以南區域的汽車收取8美元（卡車要付得更多）。當然，市長也知道收擁堵費並不是個新點子。這方面最著名的例子是倫敦，目前對於進入倫敦市中心大部分區域的收費是8英鎊（是布隆伯格市長提議的2倍）。最近，由於2003年開始的這項試驗的成功，倫敦擴大了實施範圍，進入前述區域的收費也提高了。到目前為止，擁堵費的影響力令人印象深刻。倫敦的交通擁堵程度降低了20％，溫室氣體排放減少了15％，自行車出行率上升了80％，而商業人士所擔心的倫敦市中心商業的下滑卻並未發生。至於收取的擁堵費，除了支付維持該系統所需的費用外，其餘全部用於改善公共交通。考慮到地鐵的升級更新頗為耗時，公車的乘客數量成了改善公共交通的首要目標，它增加了三分之一，最富有的那部分人群的增幅最大。更多的改變已在醞釀之中，包括在該地區禁止運動型多用途車（這一想法獲得的民意支持為3∶1）。而倫敦絕對不是紐約唯一的榜樣：斯德哥爾摩、新加坡以及其他一些城市也在收取擁堵費。

顯然，收擁堵費是解決交通問題的一種可行之策。而我們想在這裡強調的是，紐約市其實無權這麼做，只有紐約州政府才有權批准實施這項制度。事實上，倫敦同樣沒有權力自行建立擁堵費制度：必須經過議會的批准通過詳細的法案，而後者將在這個問題上為英國政府保留相當大的權力。在紐約，這座城市所面臨的首要困難是州法中的一項規定，即《紐約州車輛與交通法》第1604條。它的表述極其簡單：“地方當局無權通過……任何條例……向公路的使用者收取任何形式的稅、費或要求辦理任何許可證、執照。”

事情看起來相當明瞭，實際上並非如此。當然，紐約州政府已經明令禁止紐約市做它想做的事情。但是，如果州政府沒有頒佈該法律呢？紐約市可否自行開徵擁堵費呢？這個問題此刻看起來有點蠢，但答案基本上是否定的。不過，我們想從相反的觀點開始談起：在交通問題上，有些事是紐約市可以做的。事實上，州立法機關已經授予州內每個城市安裝交通信號燈、設置單行線等方面的權力。更為重要的是，州法中一項僅適用於“任何人口超過100萬的城市”——也就是說僅針對紐約市——的規定賦予了該市非常廣泛的權力，以便在其街道上“對交通問題予以禁止、限制或規範”，並且，如果“有法律許可”還可以在其公路上徵收通行費。紐約州憲法甚至賦予該市一定程度的地方自治權，這可能是最重要的。為此，紐約市街道的管理和使用也成為憲法特別授權的內容。交通不同於其他許多看起來可能超出城市控制的事項，比如通勤稅或者預防全球變暖可能造成的洪災，它是一項地方性職能。每天紐約市都在行使自己的權力去管理交通，這一點任何人哪怕只在那裡待了一小時都可以親眼看到。

既然如此，那麼在州立法機關尚未頒佈禁止徵收擁堵費的特別禁令的情況下，紐約市為什麼不能收取擁堵費呢？答案是，紐約的法院已經明確表示，該市在街道上行使權力只能以本州所有人為獲益物件，而不能單單有益於該市居民，因此，對於該市街道擁有最終控制權的是州。基於這一點，一家州法院在1981年宣佈紐約針對工作日早晨的交通限制無效，即要求通過四座橋前往曼哈頓的小汽車須載有多名乘客。但是，問題並不在於州禁止了這種嘗試，根據法院的說法，問題在於州法律並沒有明確授權紐約市做出這樣的規定。換句話說，問題在於，這座城市必須得到州的特別許可才能禁止僅有一位乘客的車通行。即使州當局沒有書面禁令，紐約市也不能擅自行動。1988年，當紐約上訴法院宣佈紐約市在城中建立住宅停車場的行為無效時，也是基於同樣的道理。簡而言之，紐約市有“地方自治”權這件事並不像許多人所以為的那樣，它並未被授權按自己的主觀意願來實施道路管理。

這些法規可能會使所有的市長認為，如果城市自行收取擁堵費的話，州法院將會予以取消。當然，收費對象不僅僅是外來者，也包括城市居民。擁堵費與入城費不是一回事，但法院可能不會同意。所以，這種法律風險會讓所有的市長懷疑，是否值得在這種創新政策上投入時間和精力，畢竟其法律依據是如此不可靠。

鑒於這樣的窘境，布隆伯格市長不能簡單地要求紐約州取消限制。他別無選擇，只能去州立法機關獲取徵收擁堵費的明確許可。但是遭到了拒絕。州立法機關轉而同意成立一個17人委員會，與州立法機關一同研究市長的提議，該委員會的成員由市長和州長、州立法機關和市議會領導人任命。此外，州立法機關決定，任何關於擁堵費的提議都必須得到紐約市議會的批准，而不是像市長所期待的那樣只由市長本人和州政府通過即可。需要州委員會和市議會的批准會明顯改變設立擁堵費的政策，來自城外自治村鎮的議員以及來自郊區的州議員也將會對此想法做出與市長不同的反應。就看誰有決定權了。而現在，誰來決定事實上變得非常複雜。正如《紐約時報》所言：

任何最終方案都將……需要得到聯邦交通運輸部、市長、州長、新交通改善委員會17名委員中多數、州參議院62名議員中多數以及州眾議院150名議員中多數的批准。

但是現實比這更糟。正如前文所述，倫敦擁堵費方案的一個關鍵部分在於將收取的資金用於改善公共交通。這在倫敦可謂輕而易舉，因為大倫敦市政府控制了公共交通、街道、計程車管制、自行車許可以及交通運輸系統的其他方面。但紐約市的公共交通運營並不由市政府控制，相反，是由紐約市運輸局運營，該局是州設立並由州任命的公共權力機構——大都會運輸署的下轄部門。公共汽車和地鐵系統的任何變化都需要這個獨立機構的批准與合作，而不僅僅是《紐約時報》提到的那些主體。更糟糕的是，我們還沒提及這一體系運轉起來所需的資金。市長期待聯邦政府能為這項計畫提供資金方面的支持，並且他與立法機關達成的妥協要求有一筆聯邦資金。到目前為止，聯邦政府已經同意為公共交通提供相當可觀的經費，儘管不是直接用於擁堵費計畫的實施；而且聯邦政府的參與最後將取決於州一級所作的最終安排。顯然，考慮到州政府對地方財政的限制，紐約市將無法單靠自己來為這個預計花費超過2億美元的想法提供資金。當然，所有這些障礙都是可以克服的。有些人對此表示樂觀。但是，很難為州立法機關制定的“折中方案”進行辯護，說這是理想的解決擁堵費的決策機制。

這個故事的關鍵並不是要指出紐約市自己應該有權決定是否以及如何收取擁堵費，也不是說紐約市將再也不能實施擁堵費政策，即便是經過修改的也不行，而是想強調決策機制架構對於政策倡議以及其他無數個方面的重要性，正如本書接下來將要證明的。這就是書名《城市的界限》的部分含義。美國的每座城市都有州政府為其設立的法律邊界和地理邊界，這限制了城市的權力。雖然這些法律邊界在各州之間存在差異，但卻無處不在，並且不可能全部消失。每個城市的發展都在州政府一定的管制之下。問題是，到底該管什麼。其任務在於確立城市的權力，使其有助於把城市引向一個合乎情理的未來。至於決定如何去做，便是本書所要探討的主題之一。

不過，紐約這座城市並不是各種限制的產物。與我們在本書中關注的其他城市一樣，紐約市正在以十年前無法預見的方式繁榮發展，而當時美國的中心城市因為衰敗幾乎要被放棄了。紐約市不僅在經歷重要的經濟增長，人口也在顯著增長。根據人口普查統計，2000年的人口數量剛剛超過800萬，為史上最高。這便是為什麼收取擁堵費正被納入考量。人們現在願意待在紐約，因為這裡有未來。問題是：那到底是一個怎樣的未來？擁堵費如今是交通專家在處理交通問題時喜歡採用的方式，它的實施將對紐約市未來幾十年的生活產生重大影響。但是在20世紀五六十年代，專家們對於處理交通問題普遍有另外一個想法：建公路。羅伯特·摩西計畫在曼哈頓修建一系列公路，比如曼哈頓下城的快速幹道（布羅姆街的高架公路）、曼哈頓中城的快速幹道（第30大街的高架公路）、跨哈萊姆的快速路（與第125大街相鄰的地面公路）以及跨曼哈頓的快速路（在喬治華盛頓大橋上）；但實際建成的只有最後一個。像擁堵費一樣，這些快速路當時也被認為是能解決曼哈頓交通擁堵問題的，而它們也都有賴於聯邦政府的支持及州政府的批准；但相比之下，公路會創造一個完全不同的城市，這是擁堵費做不到的。簡而言之，在城市權力的細節問題中隱藏著關於都市時代本質的大量問題，這個都市時代是美國城市能夠並且應該追求的。城市人口的類型、城區與郊區的連接、交通規劃對歷史街區的影響、住房支付能力、辦公建築以及其他的很多城市問題，都牽涉到對於決定城市權力的法律架構的選擇。設計決策架構是設計美國都市未來的一個環節，這也是本書接下來要討論的主題。